消除貧困是一個(gè)世界性的難題。我國在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展帶動貧困減緩的同時(shí)，自1986年起，實(shí)行了政府主導(dǎo)的大規(guī)模脫貧攻堅(jiān)行動，先后經(jīng)歷了救濟(jì)式扶貧、開發(fā)式扶貧以及自2013年開始的精準(zhǔn)扶貧。依靠易地搬遷扶貧、生態(tài)補(bǔ)償扶貧、教育扶貧、社會保障兜底扶貧等手段，自黨的十八大以來，每年減貧人口在1300萬人以上，貧困發(fā)生率從2012年底的10.2%下降到2016年底的4.5%。時(shí)至今日，扶貧已進(jìn)入深度貧困的攻堅(jiān)階段。截至2016年底，按照現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)，我國依然存在4335萬深度貧困人口，主要集中在生存環(huán)境惡劣、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)缺口大的老、少、邊、窮地區(qū)。習(xí)近平總書記在深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)座談會上強(qiáng)調(diào)：“脫貧攻堅(jiān)工作進(jìn)入目前階段，要重點(diǎn)研究解決深度貧困問題。”黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)：“重點(diǎn)攻克深度貧困地區(qū)脫貧任務(wù)，確保到二〇二〇年我國現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困，做到脫真貧、真脫貧。”客觀認(rèn)識并精準(zhǔn)識別深度貧困是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的基礎(chǔ)和前提。
近十年來，對貧困的認(rèn)識已經(jīng)從單一的收入貧困發(fā)展到包括能力貧困、環(huán)境限制、權(quán)利剝奪、文化差異等維度在內(nèi)的多維貧困。在此基礎(chǔ)上，精準(zhǔn)識別深度貧困的基本原則有兩個(gè)，一是貧困瞄準(zhǔn)要從能力貧困入手；二是貧困分析要突破靜態(tài)的截面研究思路，以動態(tài)的思路和方法區(qū)分暫時(shí)貧困和長期貧困，關(guān)注貧困人口在不同時(shí)期貧困狀態(tài)的變化過程。以這兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，可以界定深度貧困的基本特征是“貧困程度深且長期陷于貧困狀態(tài)”。“貧困程度深”指的不僅是物質(zhì)匱乏，深度貧困人口在投資理財(cái)意識、教育機(jī)會、飲水衛(wèi)生及健康、社會資本、社會排斥等能力指標(biāo)上均落后于平均水平。“長期陷于貧困狀態(tài)”指的是無力擺脫目前的匱乏處境，即使暫時(shí)脫離了貧困狀態(tài)也很容易返貧，同時(shí)由于生活方式、行為規(guī)范、價(jià)值觀念體系等“亞文化”的影響，貧困人群的后代極易陷于貧困，表現(xiàn)出明顯的代際傳遞特征。
深度貧困人口為什么會陷入長期持久的惡性貧困循環(huán)狀態(tài)而難以擺脫？為什么在我國已經(jīng)進(jìn)行了長期大規(guī)模扶貧行動，且經(jīng)歷了2013年開始的精準(zhǔn)扶貧以及2015年的幾次“回頭看”，貧困人口基本得到精準(zhǔn)幫扶的情況下，深度貧困人口依然存在？從具體情況看原因大致如下：
首先，沒有勞動能力，導(dǎo)致“無業(yè)可扶、無力脫貧”的因病致貧與返貧現(xiàn)象。這種情況在剩余貧困人口中的致貧比例從2013年的42%上升到現(xiàn)在的44%，涉及1200多萬個(gè)家庭。雖然目前的新型農(nóng)村合作醫(yī)療和農(nóng)村互助醫(yī)療制度建立了基本的醫(yī)療保障體系，但沒有實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)化瞄準(zhǔn)和管理，降低了扶助效果。
其次，有勞動能力但不認(rèn)為自己貧困，沒有脫貧的愿望，或者有脫貧愿望但缺乏脫貧的勇氣和行動。由于對待事物的認(rèn)知不同，部分貧困人群滿意于自給自足、自由自在的生存狀態(tài)，或者由于長期生活在貧困之中，受文化習(xí)俗、思維定勢和價(jià)值取向的影響，對貧困產(chǎn)生了自適應(yīng)和自我維護(hù)，缺乏走出困境的勇氣和想法。這種文化屬性與資源匱乏、環(huán)境惡劣等其他屬性之間不一定有直接的因果聯(lián)系。
再次，有勞動能力，有脫貧的愿望，但缺乏謀生技能的能力制約型貧困。由于受教育程度低，缺乏知識更新和獲取的能力，或者沒有接受相應(yīng)的職業(yè)技能培訓(xùn)，貧困人群缺乏專門知識、沒有專有性人力資本，無法在競爭性的經(jīng)濟(jì)活動中獲取收益。
最后，有勞動能力但深受環(huán)境條件制約的資源匱乏型貧困。由于生活在自然條件惡劣、環(huán)境資源匱乏的地區(qū)，形成了從屬于連片貧困區(qū)、貧困縣和貧困村的大規(guī)模貧困人群。生態(tài)環(huán)境脆弱、地理位置偏僻、基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、資源稟賦不足導(dǎo)致要素流動困難，生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)加大；而封閉的環(huán)境又導(dǎo)致這個(gè)群體普遍缺乏市場意識和風(fēng)險(xiǎn)意識，遠(yuǎn)離現(xiàn)代文明，環(huán)境適應(yīng)性差，移民搬遷扶貧等手段反而會加劇貧困，而一般性產(chǎn)業(yè)扶貧手段雖然能保證地區(qū)資源的資本化利用，但無論在生產(chǎn)還是分配環(huán)節(jié)，貧困人群實(shí)際上都被排除在外，很難有效參與。
通過上述分析可見，無論何種原因致貧，深度貧困人群往往沒有脫離貧困的想法和勇氣，缺乏脫離貧困的技能和手段。環(huán)境封閉、信息匱乏與觀念落后、智力開發(fā)不足幾方面相互影響、相互制約、相互強(qiáng)化，導(dǎo)致貧困人群缺少達(dá)到最低生活水準(zhǔn)的能力，處于諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎獲得者阿瑪?shù)賮啞どf的可行能力的匱乏困境。
黨的十九大報(bào)告指出，“注重扶貧同扶志、扶智相結(jié)合”。世界銀行的基本觀點(diǎn)認(rèn)為“任何減貧戰(zhàn)略的核心內(nèi)容都是拓寬窮人的能力”。因此，建立以增強(qiáng)深度貧困人群能力為方向的“賦能”機(jī)制是解決問題的基本手段。
首先，以多層次健康扶貧體系精準(zhǔn)扶貧。對于因病致貧和返貧的深度貧困人群，要以“建庫立卡”為基點(diǎn)進(jìn)行分類瞄準(zhǔn)和精準(zhǔn)管理。建立新農(nóng)合制度為主干，醫(yī)療大病保險(xiǎn)和疾病應(yīng)急救助為補(bǔ)充的健康扶貧體系。同時(shí)，積極發(fā)展商業(yè)健康保險(xiǎn)和慈善救助。組織制度上，確立農(nóng)村分級診療模式，發(fā)揮基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的作用，緩解醫(yī)療救助制度的壓力。
其次，以多層級教育培訓(xùn)阻斷貧困的代際傳遞。諾獎獲得者詹姆斯·赫克曼的研究顯示，對高等教育投入的回報(bào)是1:1，而對兒童早期教育投入的回報(bào)能達(dá)到1:8。我國已提前完成了聯(lián)合國千年發(fā)展目標(biāo)，在兒童教育和健康的相關(guān)指標(biāo)上在發(fā)展中國家名列前茅。但這方面依然存在巨大的城鄉(xiāng)差距，鄉(xiāng)村尤其是貧困鄉(xiāng)村的孩子在生長遲緩率、低體重率、貧血率等指標(biāo)上遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于城市。專門針對貧困鄉(xiāng)村的學(xué)前營養(yǎng)和學(xué)前教育計(jì)劃對于阻斷貧困的代際傳遞意義重大，是讓每個(gè)孩子都能享有公平而有質(zhì)量的教育的關(guān)鍵一環(huán)。同時(shí)，脫貧攻堅(jiān)的實(shí)踐證明，職業(yè)教育是見效最快、成效最顯著的扶貧方式。應(yīng)根據(jù)深度貧困人群的年齡結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)背景、民族成分等現(xiàn)實(shí)情況細(xì)化教育培訓(xùn)資金安排，開展適應(yīng)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)特色的技能培訓(xùn)。
再次，以貧困人群深度參與的產(chǎn)業(yè)扶貧緩解資源匱乏型貧困。深度貧困人口人力資本缺乏，就業(yè)競爭力差，最直接的減貧手段就是依賴規(guī)模化組織化的產(chǎn)業(yè)扶貧。應(yīng)充分強(qiáng)調(diào)產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中資源利用與貧困人口獲利與發(fā)展間的關(guān)系，強(qiáng)調(diào)貧困人口的實(shí)質(zhì)參與，增強(qiáng)市場意識的培訓(xùn)和引導(dǎo)，以制度設(shè)計(jì)充分保證貧困人群參與資源分配收益。
最后，以政府扶貧加社會力量扶貧解決持續(xù)性扶貧問題。各類社會組織具有強(qiáng)大的資源動員力量和專業(yè)能力，一直在反貧困實(shí)踐中發(fā)揮著不可替代的重要作用。世界銀行認(rèn)為，非政府組織（NGO）可以通過擴(kuò)大貧困者的經(jīng)濟(jì)機(jī)會、促進(jìn)賦權(quán)和加強(qiáng)安全保障三個(gè)方面來形成持續(xù)性的減貧動力。對于深度貧困人群脫貧后的穩(wěn)定、持續(xù)脫貧問題，可更多地通過政府購買公共服務(wù)等形式交由社會組織承接完成。
深度貧困問題的解決需要長期、持續(xù)的工作安排，不管經(jīng)濟(jì)發(fā)展到什么程度，相對貧困永遠(yuǎn)存在。在各種各樣的再分配傾斜政策和保護(hù)性措施之外，只有激發(fā)貧困人群內(nèi)在的動力，才能真正推進(jìn)脫貧-穩(wěn)定脫貧-可持續(xù)脫貧。“賦能機(jī)制”的建立是實(shí)現(xiàn)習(xí)近平總書記所說的“到2020年全面建成小康社會，任何一個(gè)地區(qū)、任何一個(gè)民族都不能落下”目標(biāo)的有效手段。
（作者：郭利華，作者單位：中央民族大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院）
