習(xí)近平總書記指出：“消除貧困，自古以來就是人類夢寐以求的理想，是各國人民追求幸福生活的基本權(quán)利。”長期以來，中國致力于消除貧困，先后實施了《國家八七扶貧攻堅計劃（1994—2000年）》《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001—2010年）》《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020年）》，取得了舉世矚目的成就，保障了人民的基本權(quán)利。截至2015年底，中國已率先完成聯(lián)合國千年發(fā)展目標(biāo)，使7億多貧困人口擺脫貧困，農(nóng)村貧困人口減少到5575萬人，成為世界上減貧人口最多的國家。當(dāng)前，中國的減貧行動進入攻堅期，面臨著貧困人口規(guī)模大、貧困程度深、減貧成本高、脫貧難度大的問題。為有效解決具體工作中存在的“誰是貧困居民”“如何針對性幫扶”“幫扶效果怎么樣”等不確定的問題，中國政府完善扶貧體制機制，提出了精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧的基本方略。
精準(zhǔn)扶貧的精神實質(zhì)是提高貧困人口的可行能力。貧困的表現(xiàn)形式多種多樣。貧困可能表現(xiàn)在收入上，貧困人口合法收入不能滿足基本生存需要，或者明顯低于當(dāng)?shù)仄渌说氖杖搿Ｘ毨Э赡鼙憩F(xiàn)在社會排斥上，貧困人口無法平等享受到公共物品供給、獲得就業(yè)機會、接受基本教育等。貧困有可能表現(xiàn)在應(yīng)對風(fēng)險的脆弱性上，貧困人口面對外部壓力和風(fēng)險，缺乏基本的防御能力。但貧困的實質(zhì)是“能力貧困”。所謂能力貧困，是指貧困產(chǎn)生的內(nèi)在機制在于貧困者的可行能力不足，從而處于社會的不利地位。可行能力，即一個人有可能實現(xiàn)的各種功能性活動。以可行能力作為判別貧困的根本標(biāo)準(zhǔn)，在分析和解決貧困問題上具有重要意義。可行能力理論將對貧困的認(rèn)識，從單純經(jīng)濟的視角推進到了能力和權(quán)利的層次，更加彰顯了人本關(guān)懷，更加尊重了貧困者的主體意愿，更加深刻了對扶貧制度設(shè)計與脫貧成效之間關(guān)聯(lián)的認(rèn)識。個人能力有自然賦予的，如體力、智力，也有社會賦予的，如權(quán)利、機會、自由。社會的制度安排不能改變?nèi)说淖匀荒芰Γ軌蚋纳迫说纳鐣芰ΑＯ鄳?yīng)地，消除貧困，在根本上是要通過更加合理的制度安排，減少經(jīng)濟因素、制度因素、法律因素和社會福利因素等對貧困者權(quán)利的影響，改變貧困人口的不利地位，使其獲得并提高滿足某些最低限度需要的功能和能力。
精準(zhǔn)扶貧的制度設(shè)計重在找到“貧根”，對癥下藥，靶向治療。精準(zhǔn)扶貧是以“精準(zhǔn)”為特色的制度安排，特別是“六個精準(zhǔn)”，使扶貧方式從“粗放扶貧”轉(zhuǎn)向“精準(zhǔn)扶貧”，通過精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)幫扶和精準(zhǔn)脫貧，有效提高貧困人口的可行能力，從而實現(xiàn)2020年貧困人口全部脫貧的偉大目標(biāo)。精準(zhǔn)識別，即在對象上精準(zhǔn)識別貧困居民，在尊重貧困人群多元性、主體性的前提下，通過建檔立卡摸清底數(shù)，識別具體的貧困程度，分析致貧原因和發(fā)展需求。精準(zhǔn)識別改變了單純依靠收入和消費指標(biāo)的評估模式，建立了多維貧困指標(biāo)評估體系，通過正面引入資產(chǎn)、健康、教育、環(huán)境等因素，負(fù)面排除不合格人群，進一步實現(xiàn)了貧困人口識別的精準(zhǔn)。精準(zhǔn)幫扶，即在對策上通過項目安排精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、措施到戶精準(zhǔn)、因村派人精準(zhǔn)，分類指導(dǎo)，精準(zhǔn)施策。根據(jù)因病致貧、缺勞力致貧、缺技術(shù)致貧、缺資金致貧等原因，進行項目幫扶，實現(xiàn)項目安排精準(zhǔn)；改革扶貧資金管理體制，加強扶貧資金基層整合，提高資金使用針對性和效果，實現(xiàn)資金使用精準(zhǔn)；建立扶貧項目和資金到戶機制，有效針對產(chǎn)業(yè)扶貧、移民搬遷扶貧、金融扶貧等不同方式，實現(xiàn)到戶精準(zhǔn)；針對農(nóng)村貧困狀況，選派扶貧干部，加強農(nóng)村基層扶貧工作，實現(xiàn)因村派人精準(zhǔn)。精準(zhǔn)脫貧，即在成效上，通過“精準(zhǔn)”的制度設(shè)計，阻斷貧困的產(chǎn)生機制，實現(xiàn)長效脫貧，實現(xiàn)脫貧的可持續(xù)性。從結(jié)果上看，精準(zhǔn)脫貧的成效應(yīng)表現(xiàn)為存量貧困人口的消除及增量貧困人口機制性生產(chǎn)的阻斷。中國政府正在通過救濟式扶貧和開發(fā)式扶貧相結(jié)合，政府主導(dǎo)、市場驅(qū)動與社會參與相結(jié)合，普惠政策與特惠政策相結(jié)合，有效增強貧困人口的自我發(fā)展能力，阻斷貧困的代際傳遞。
（作者為西南政法大學(xué)人權(quán)研究院副院長、副教授）
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