以法治精神引領(lǐng)扶貧開(kāi)發(fā)
以法治方式打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)
——《河北省農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)條例》推動(dòng)扶貧開(kāi)發(fā)進(jìn)入法治化軌道
□陳金霞 高志軒
日前，河北省第十二屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十二次會(huì)議審議通過(guò)了《河北省農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)條例》（以下簡(jiǎn)稱《扶貧條例》），并已正式實(shí)施。《扶貧條例》填補(bǔ)了我省農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)立法空白，確立了農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)法律地位，明確了各級(jí)政府、有關(guān)部門(mén),社會(huì)、企業(yè)、個(gè)人的扶貧責(zé)任，規(guī)范了農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)的對(duì)象、措施、項(xiàng)目、資金、監(jiān)督考核和法律責(zé)任等內(nèi)容，標(biāo)志著我省農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)走上法治化軌道，為加大農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)力度，促進(jìn)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，確保如期完成脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)任務(wù)提供了強(qiáng)有力的法治保障。
《扶貧條例》的實(shí)施，是推進(jìn)法治河北建設(shè)和依法脫貧的重大舉措，有利于進(jìn)一步理順工作思路、創(chuàng)新工作機(jī)制，更好地宣傳動(dòng)員群眾，增強(qiáng)干部群眾依法治貧、精準(zhǔn)扶貧的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性；有利于進(jìn)一步引領(lǐng)和推進(jìn)全省農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)，引導(dǎo)社會(huì)力量支持和參與農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)，為打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)整合更多的資源、凝聚更大的力量。
一、深刻認(rèn)識(shí)扶貧開(kāi)發(fā)立法的現(xiàn)實(shí)意義
當(dāng)前，我省脫貧攻堅(jiān)任務(wù)極為艱巨，農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)已進(jìn)入攻堅(jiān)拔寨、滾石上山的關(guān)鍵時(shí)期，以法治思維和法治方式規(guī)范農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)活動(dòng)、創(chuàng)新工作機(jī)制、彰顯更大決心，帶有全局性、戰(zhàn)略性意義。
（一）制定《扶貧條例》是落實(shí)中央決策部署、完善制度設(shè)計(jì)的重要舉措
黨的十八屆五中全會(huì)指出，到2020年，我國(guó)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困。2015年11月，中央召開(kāi)扶貧開(kāi)發(fā)工作會(huì)議，出臺(tái)了《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》，不僅強(qiáng)調(diào)了當(dāng)前扶貧開(kāi)發(fā)的任務(wù)要求、政策措施，而且明確指出要推進(jìn)扶貧開(kāi)發(fā)法治建設(shè)，完善扶貧開(kāi)發(fā)法律法規(guī)，抓緊制定扶貧開(kāi)發(fā)條例，為我省推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)法治化指明了方向。近年來(lái)，我省實(shí)施大規(guī)模扶貧開(kāi)發(fā)，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、改善公共服務(wù)、提高群眾收入等方面采取了一系列舉措，取得重要進(jìn)展，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，及時(shí)將我省行之有效的經(jīng)驗(yàn)上升為地方性法規(guī)，做好扶貧開(kāi)發(fā)的制度設(shè)計(jì)和創(chuàng)新，是將中央決策部署落實(shí)為具體制度規(guī)范的重要舉措，有助于發(fā)揮地方立法的引領(lǐng)推動(dòng)作用，并最終保障我省順利完成脫貧攻堅(jiān)任務(wù)。
（二）制定《扶貧條例》是推進(jìn)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省、美麗河北建設(shè)的必然之舉
推動(dòng)全省經(jīng)濟(jì)強(qiáng)起來(lái)，推動(dòng)人民生活富起來(lái)，實(shí)現(xiàn)全面發(fā)展是經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省、美麗河北的題中之意，也是必須實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。省委、省政府《關(guān)于堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》強(qiáng)調(diào)，堅(jiān)決打贏這場(chǎng)攻堅(jiān)戰(zhàn)，是在全面建成小康社會(huì)進(jìn)程中補(bǔ)齊短板的必然要求，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的根本途徑，是建設(shè)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省、美麗河北的重大任務(wù)。當(dāng)前，我省正處于調(diào)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)方式的關(guān)鍵時(shí)期，地區(qū)之間、縣域之間發(fā)展不平衡問(wèn)題突出，群眾收入差距不斷拉大，需要通過(guò)依法有效的手段補(bǔ)齊短板，使全省人民共享改革發(fā)展成果，制定地方性法規(guī)推動(dòng)和保障扶貧開(kāi)發(fā)的順利進(jìn)行，對(duì)于建設(shè)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省、美麗河北意義重大。誠(chéng)如“木桶原理”，只有把貧困地區(qū)、貧困人口“扶起來(lái)”，我省經(jīng)濟(jì)才能更強(qiáng)大，人民才能更幸福。
（三）制定《扶貧條例》是提高扶貧開(kāi)發(fā)質(zhì)量、加快脫貧攻堅(jiān)步伐的重要保障
消除貧困、改善民生、實(shí)現(xiàn)共同富裕，是社會(huì)主義的本質(zhì)要求，也是全面建成小康社會(huì)的迫切要求。長(zhǎng)期以來(lái)，我省開(kāi)展扶貧開(kāi)發(fā)取得了一些成績(jī)，走出了一條具有河北特色的扶貧開(kāi)發(fā)道路，但距離2020年全面建成小康社會(huì)還有不足4年的時(shí)間，62個(gè)貧困縣（區(qū)）、7366個(gè)貧困村、310萬(wàn)貧困人口的扶貧任務(wù)依然艱巨。從以往實(shí)踐來(lái)看，我省扶貧開(kāi)發(fā)存在立法空白，導(dǎo)致法律依據(jù)缺失，扶貧開(kāi)發(fā)的地位及其政策措施的權(quán)威性、穩(wěn)定性、執(zhí)行力無(wú)法在法律層面得到根本確立，嚴(yán)重制約了扶貧開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略的制定和扶貧措施的落實(shí)，影響了扶貧工作的整體推進(jìn)。為加大脫貧攻堅(jiān)力度，推動(dòng)扶貧舉措全面有效落實(shí)，規(guī)范扶貧開(kāi)發(fā)活動(dòng)，亟需制定地方性法規(guī)，將扶貧開(kāi)發(fā)納入法治化軌道，從更高層次完善體制機(jī)制，進(jìn)而保障脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)任務(wù)的順利完成。
二、精準(zhǔn)把握《扶貧條例》的鮮明特點(diǎn)
《扶貧條例》共八章、四十九條，分別為總則、扶貧對(duì)象、扶貧措施、扶貧項(xiàng)目、扶貧資金、監(jiān)督和考核、法律責(zé)任和附則。作為我省首部扶貧開(kāi)發(fā)地方性法規(guī)，《扶貧條例》突出體現(xiàn)了“大、精、新”的鮮明特點(diǎn)。
一是格局大。按照國(guó)家戰(zhàn)略和中央決策部署，農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)是一項(xiàng)大工程，包含貧困地區(qū)和貧困人口的發(fā)展及保障等多個(gè)方面。《扶貧條例》在全面落實(shí)中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》戰(zhàn)略框架的基礎(chǔ)上，運(yùn)用政策組合拳調(diào)動(dòng)多方力量，整合各類(lèi)資源，發(fā)揮合力作用，不僅明確了政府及其有關(guān)部門(mén)在教育、醫(yī)療、社會(huì)保障、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償、項(xiàng)目資金管理等方面的職責(zé)，而且鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)、高等院校、科研院所及教育衛(wèi)生醫(yī)療等機(jī)構(gòu)、企業(yè)、社會(huì)組織和個(gè)人在農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)中給予支持，構(gòu)建了利益聯(lián)結(jié)機(jī)制和農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)市場(chǎng)化模式，體現(xiàn)了政府、社會(huì)、市場(chǎng)協(xié)同推進(jìn)、共治共贏的“大扶貧”格局。
二是內(nèi)容精。精準(zhǔn)扶貧是脫貧攻堅(jiān)的基本方略。脫貧攻堅(jiān)關(guān)鍵是要找準(zhǔn)路子，構(gòu)建出好的體制機(jī)制，抓重點(diǎn)、解難點(diǎn)，把握著力點(diǎn)，各項(xiàng)措施既要找精找準(zhǔn)，又要達(dá)到無(wú)縫銜接，這就需要在《扶貧條例》各個(gè)章節(jié)、各個(gè)條款的編排設(shè)計(jì)上下大功夫。在章節(jié)設(shè)計(jì)上，《扶貧條例》按照“扶貧對(duì)象精準(zhǔn)、項(xiàng)目安排精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、措施到戶精準(zhǔn)、因村派人精準(zhǔn)、脫貧成效精準(zhǔn)”要求設(shè)置，將扶貧對(duì)象、扶貧措施、扶貧項(xiàng)目、扶貧資金分別成章，囊括了“六個(gè)精準(zhǔn)”的全部?jī)?nèi)容。在具體規(guī)定上，“扶貧對(duì)象”一章突出解決“扶持誰(shuí)、如何退”的問(wèn)題；“扶貧措施”一章突出解決“誰(shuí)來(lái)扶、怎么扶”的問(wèn)題；“扶貧項(xiàng)目”一章瞄準(zhǔn)扶貧關(guān)鍵點(diǎn)規(guī)范項(xiàng)目安排和項(xiàng)目管理；“扶貧資金”一章完善資金保障，規(guī)范資金使用，實(shí)現(xiàn)了全方位多層次提高脫貧攻堅(jiān)的精準(zhǔn)度和有效性。
三是制度新。扶貧開(kāi)發(fā)立法是創(chuàng)制性立法，各項(xiàng)規(guī)定需要在充分理解、用足用好國(guó)家相關(guān)政策法規(guī)，總結(jié)我省成功的經(jīng)驗(yàn)做法的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)體制機(jī)制創(chuàng)新。《扶貧條例》在凸顯創(chuàng)新特色上下足功夫，針對(duì)對(duì)象、措施、項(xiàng)目、資金等方面吸收我省經(jīng)驗(yàn)、解決突出問(wèn)題，還重點(diǎn)在項(xiàng)目和資金方面作了創(chuàng)新，完整設(shè)計(jì)項(xiàng)目申報(bào)、確定、管理、驗(yàn)收體系；構(gòu)建“政銀企戶保”模式，規(guī)定國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣在脫貧攻堅(jiān)期內(nèi)實(shí)施占補(bǔ)平衡、增減掛鉤等土地政策形成的收益主要用于脫貧攻堅(jiān)；尤其賦予貧困縣統(tǒng)籌整合財(cái)政涉農(nóng)資金自主權(quán)，明確貧困縣根據(jù)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)規(guī)劃，制定方案，統(tǒng)籌整合使用財(cái)政涉農(nóng)資金，審計(jì)、財(cái)政等部門(mén)根據(jù)資金統(tǒng)籌整合使用方案進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，禁止任何單位和個(gè)人干擾資金統(tǒng)籌整合使用或者限定具體用途，從而擴(kuò)大扶貧資金投入總量，提高資金使用精準(zhǔn)度和脫貧效益。《扶貧條例》實(shí)現(xiàn)了以創(chuàng)新推動(dòng)機(jī)制運(yùn)行，以機(jī)制加大扶貧力度的目的。
三、充分理解《扶貧條例》的基本原則和制度規(guī)定
“針對(duì)問(wèn)題立法，立法解決問(wèn)題”，是人大立法所遵循的根本指導(dǎo)思想。農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)作為當(dāng)前工作的重中之重，立法堅(jiān)持以解決當(dāng)前脫貧攻堅(jiān)中急需解決的問(wèn)題為重點(diǎn)，使法規(guī)能用、好用、落地生根。
（一）把增加收入作為重點(diǎn)
脫貧攻堅(jiān)主要解決貧困群眾的增收問(wèn)題，只有想方設(shè)法讓群眾的錢(qián)包“鼓起來(lái)”，才能穩(wěn)步進(jìn)入小康社會(huì)。農(nóng)村貧困人口如期全部脫貧，就是要保持農(nóng)業(yè)穩(wěn)定和農(nóng)民收入持續(xù)增長(zhǎng)，農(nóng)村人口脫貧與農(nóng)民收入增長(zhǎng)直接相關(guān)。《扶貧條例》圍繞提高貧困群眾收入水平展開(kāi)，從拓寬農(nóng)民增收渠道、優(yōu)化發(fā)展環(huán)境入手，搭建了完整的農(nóng)民收入增長(zhǎng)支持體系。產(chǎn)業(yè)培育和帶動(dòng)、就業(yè)創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)和服務(wù)、生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償、最低生活兜底、利益聯(lián)結(jié)機(jī)制等渠道的完善，以及易地扶貧搬遷、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、“政銀企戶保”貸款保障、科技服務(wù)體系、社會(huì)力量支持等發(fā)展環(huán)境的提升，不僅立足增加貧困群眾收入，而且著眼長(zhǎng)久推動(dòng)持續(xù)發(fā)展。
以“政銀企戶保”農(nóng)業(yè)合作貸款模式為例，作為全國(guó)第一部作此規(guī)定的地方性法規(guī)，政府搭臺(tái)增信、銀行降檻降息、企業(yè)農(nóng)戶承貸、保險(xiǎn)兜底保證的多方聯(lián)動(dòng)機(jī)制，將真正打通金融扶貧的綠色通道。為此，我省明確開(kāi)展“政銀企戶保”金融扶貧的工作目標(biāo)，力爭(zhēng)到2018年，累計(jì)放貸規(guī)模達(dá)到200億元，支持160萬(wàn)貧困人口穩(wěn)定脫貧。
（二）培養(yǎng)貧困群眾內(nèi)生動(dòng)力
治貧先治愚，扶貧先扶智。貧困群眾是脫貧致富的主體，更是脫貧致富的根本動(dòng)力。健康持久的發(fā)展必須注重調(diào)動(dòng)貧困群眾的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性，避免“等、靠、要”的思想障礙。《扶貧條例》以加強(qiáng)教育為出發(fā)點(diǎn)，多處著手提高貧困群眾主觀能動(dòng)性。職業(yè)教育注重技能培訓(xùn)，幫助群眾適應(yīng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)需要；基礎(chǔ)教育注重提高文化素養(yǎng)，促使貧困群眾整體文化水平提升，進(jìn)而形成發(fā)展的強(qiáng)大動(dòng)力；加強(qiáng)社會(huì)主義精神文明建設(shè)和公共文化設(shè)施建設(shè)，普及理想、道德、文化、法制教育，側(cè)重提升綜合素質(zhì)，從根本上提高貧困群眾的積極性、主動(dòng)性。多管齊下，引導(dǎo)貧困群眾自力更生、艱苦奮斗，促使群眾既有想法，又有能力，靠辛勤勞動(dòng)改變貧困落后面貌。
特別是，《扶貧條例》聚焦問(wèn)題、放眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，著力解決突出問(wèn)題，不僅關(guān)注貧困學(xué)生“有學(xué)上”“上得起”，而且更加關(guān)注鄉(xiāng)村教師“留得住”問(wèn)題。就我省而言，義務(wù)教育鄉(xiāng)村教師生活補(bǔ)助發(fā)放范圍僅停留在國(guó)家集中連片特困地區(qū)，片區(qū)外鄉(xiāng)村教師無(wú)法享受，導(dǎo)致身份同、環(huán)境同，但待遇不同的現(xiàn)象。針對(duì)這一問(wèn)題，以下內(nèi)容在《扶貧條例》中升格為法條：對(duì)國(guó)家集中連片特困地區(qū)和在其他貧困山區(qū)鄉(xiāng)村任教的義務(wù)教育教師給予生活補(bǔ)助，列入省級(jí)財(cái)政預(yù)算。不僅保證貧困山區(qū)有鄉(xiāng)村教師去，而且留得住、留得久，進(jìn)而優(yōu)化貧困地區(qū)教師資源，促進(jìn)貧困地區(qū)教育水平和貧困人口素質(zhì)持續(xù)提升。
（三）努力消除因病致貧因病返貧頑疾
“辛辛苦苦奔小康，得場(chǎng)大病全泡湯”，是一些貧困群眾的真實(shí)寫(xiě)照。當(dāng)前，疾病仍然是致貧返貧的重要因素，也是困擾貧困群眾的重大難題，更是脫貧攻堅(jiān)繞不開(kāi)的一個(gè)課題。針對(duì)這一問(wèn)題，《扶貧條例》規(guī)定，積極推進(jìn)健康扶貧，建立和完善以基本醫(yī)療保險(xiǎn)、大病保險(xiǎn)、醫(yī)療救助三重醫(yī)療保障為主，疾病應(yīng)急救助、社會(huì)捐助、慈善救助和商業(yè)保險(xiǎn)等多種形式為輔的貧困人口醫(yī)療救助政策和工作機(jī)制，明確貧困人口參加城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)個(gè)人繳費(fèi)部分由財(cái)政給予補(bǔ)貼，發(fā)揮社會(huì)保障制度的救助功能，通過(guò)多層次努力，確保病有所醫(yī)、醫(yī)有所保，不斷提高貧困群眾的健康水平。
（四）強(qiáng)化監(jiān)督考核責(zé)任
脫貧攻堅(jiān)是一項(xiàng)民心工程，干得好不好，群眾最有發(fā)言權(quán)。因此，《扶貧條例》堅(jiān)持了農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)必須圍繞脫貧，從實(shí)際出發(fā)，抓住關(guān)鍵問(wèn)題規(guī)規(guī)矩矩地干，既要防止急于求成，也要杜絕慢條斯理，更要防止各種形式主義、弄虛作假，力求從根本上杜絕“假脫貧”“被脫貧”“數(shù)字脫貧”。所有這些不僅關(guān)乎黨和政府的形象，更關(guān)系到人心向背。《扶貧條例》以強(qiáng)化監(jiān)督、明確責(zé)任為重點(diǎn)，在明確人大監(jiān)督、政府監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、考核評(píng)價(jià)制度的同時(shí)，引入第三方評(píng)估機(jī)制，構(gòu)建了多元化立體式監(jiān)督考核評(píng)價(jià)體系。除強(qiáng)化政府及其工作人員責(zé)任外，還規(guī)定了項(xiàng)目申報(bào)造假、騙取優(yōu)惠政策或者農(nóng)村扶貧資金物資、扶貧項(xiàng)目設(shè)施設(shè)備和資產(chǎn)管護(hù)的法律責(zé)任，增強(qiáng)剛性和約束力，保證農(nóng)村扶貧不越軌、不作假，有作為、有成效，真正實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧。
當(dāng)前，扶貧攻堅(jiān)需要做的工作千頭萬(wàn)緒，任重道遠(yuǎn)。最為重要的是吃透《扶貧條例》的立法宗旨、基本精神和各項(xiàng)規(guī)定，扎扎實(shí)實(shí)抓好貫徹實(shí)施。要加強(qiáng)學(xué)習(xí)宣傳，營(yíng)造《扶貧條例》貫徹實(shí)施的濃厚氛圍。要完善配套措施，加強(qiáng)對(duì)《扶貧條例》實(shí)施情況的監(jiān)督檢查，確保《扶貧條例》有效實(shí)施，切實(shí)提高農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)水平，為實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展、富民強(qiáng)省、全面建成小康社會(huì)貢獻(xiàn)力量。
