四川眉山市彭山區(qū)鳳鳴鎮(zhèn)村民在明都花卉基地幫業(yè)主采摘非洲菊。近年來(lái)，四川眉山市彭山區(qū)通過(guò)規(guī)范土地流轉(zhuǎn)，調(diào)動(dòng)有能力的業(yè)主流轉(zhuǎn)土地發(fā)展花卉等產(chǎn)業(yè)，當(dāng)?shù)刎毨Т迕裨讷@得流轉(zhuǎn)土地收益后還能在基地務(wù)工。 姚永亮攝
新形勢(shì)下，深化農(nóng)村改革的主線仍然是處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系。黨的十九大報(bào)告提出，保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變，第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)30年，今年的中央一號(hào)文件、《政府工作報(bào)告》中也有多項(xiàng)涉及農(nóng)村土地制度改革的內(nèi)容。今年的土地新政將有什么樣的特點(diǎn)，農(nóng)村土地制度改革又將向何處去
今年《政府工作報(bào)告》提出的全面深化農(nóng)村改革內(nèi)容中，有多項(xiàng)與農(nóng)村土地制度改革密切相關(guān)。新形勢(shì)下，深化農(nóng)村改革的主線仍然是處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系。農(nóng)地制度改革今年有哪些新舉措？改革要堅(jiān)持哪些底線？如何穩(wěn)妥推進(jìn)？各方利益如何得到保障？
土地延包吃下“定心丸”
承包地將堅(jiān)持大穩(wěn)定、小調(diào)整
黨的十九大報(bào)告提出，保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變，第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)30年，今年《政府工作報(bào)告》明確要將這一政策落到實(shí)處。遼寧大學(xué)土地經(jīng)濟(jì)研究中心主任張廣輝副教授認(rèn)為，這有助于保障農(nóng)民對(duì)承包地收益、流轉(zhuǎn)以及經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保等權(quán)利，真正使土地資產(chǎn)“活”起來(lái)。
“這等于國(guó)家給了我家好幾萬(wàn)元的紅包！”當(dāng)延長(zhǎng)承包期的消息傳到江西新干縣金川鎮(zhèn)流坑村時(shí)，彭銀如全家都非常激動(dòng)。老彭的兒子兒媳都外出務(wù)工，并在城里買(mǎi)了新房安了家，老兩口上了年紀(jì)，家里15余畝田靠老兩口是種不動(dòng)了，想流轉(zhuǎn)出去賺點(diǎn)穩(wěn)定的租金，可又擔(dān)心地轉(zhuǎn)出去后收不回，“這下可以放心了，土地也可以讓能手來(lái)種植”。
對(duì)彭銀如來(lái)說(shuō)是“定心丸”，對(duì)新干縣大洋洲鎮(zhèn)夏塘村的種糧大戶楊建軍來(lái)說(shuō)，就是“活絡(luò)丹”。他已承包土地800多畝，成立了嘉實(shí)家庭農(nóng)場(chǎng)和水稻種植專業(yè)合作社，建設(shè)了2500多平方米的工廠化育秧大棚，“眼看著離第二輪承包到期就剩10年了，萬(wàn)一地收回去，我這投入就‘打水漂’了。現(xiàn)在政策定了，我可以踏踏實(shí)實(shí)干下去了”。
改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村土地先后進(jìn)行了兩輪承包，二輪承包到期后再延30年，將使農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定長(zhǎng)達(dá)75年。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部經(jīng)管司司長(zhǎng)張紅宇說(shuō)，這體現(xiàn)了“保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變”，對(duì)擁有承包地的普通農(nóng)戶及流轉(zhuǎn)承包地的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，起到穩(wěn)預(yù)期的作用。到期時(shí)間大體是第二個(gè)百年目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的時(shí)候，國(guó)家的經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)關(guān)系、工農(nóng)關(guān)系都會(huì)發(fā)生更大變化，也為屆時(shí)進(jìn)一步完善相關(guān)政策預(yù)留了空間。
記者了解到，圍繞土地承包延期，也有部分農(nóng)民提出自己的關(guān)心：家里人口增加了能再分到地嗎？舉家進(jìn)城落戶后承包地會(huì)不會(huì)收回？
“有些農(nóng)民確實(shí)在二輪承包中沒(méi)有拿到地，有多種原因，有的是新增人口，有的是因出去打工，沒(méi)有參加二輪延包。”農(nóng)業(yè)農(nóng)村部部長(zhǎng)韓長(zhǎng)賦明確表示，人多地少是我國(guó)的基本農(nóng)情，人地矛盾會(huì)一直存在。總的原則還是堅(jiān)持承包地大穩(wěn)定、小調(diào)整，尊重農(nóng)民意愿，在政府的指導(dǎo)下通過(guò)村集體民主協(xié)商解決，總體上承包地要基本穩(wěn)定。關(guān)于舉家進(jìn)城落戶農(nóng)戶的承包地，現(xiàn)有的政策是退與不退尊重其自愿，鼓勵(lì)其依法有償退回村集體。到二輪承包到期的時(shí)候，也將會(huì)依法和依照農(nóng)民群眾的集體意見(jiàn)來(lái)解決這類問(wèn)題。
宅基地“三權(quán)分置”
不鼓勵(lì)城里人下鄉(xiāng)買(mǎi)房置地
近日，山東高青縣蘆湖街道菜園村海創(chuàng)生態(tài)園旅游公司經(jīng)理吳玉杰，在村里一口氣租下了15戶閑置院落，專門(mén)用來(lái)打造精品民宿館。吳玉杰告訴記者，一次性租下這么多院落，這在往年想都不敢想。而把自己打拼幾十年蓋起的宅院租給別人，對(duì)于世代為農(nóng)的村民來(lái)說(shuō)，也確實(shí)是一個(gè)不小的轉(zhuǎn)變。
將自家的宅院租給吳玉杰后，村民吳丙強(qiáng)終于放下心中的石頭。他說(shuō)：“在城里買(mǎi)了房安了家，村里的房子就一直閑著。賣(mài)掉吧，怕以后沒(méi)了落腳地；不賣(mài)吧，好好的磚瓦房總是閑著，也可惜；租出去吧，又怕在城里落了戶口，村里把自己的宅基地收回去。”國(guó)家釋放出探索宅基地“三權(quán)分置”的政策利好后，讓這種窘?jīng)r一下子反轉(zhuǎn)。“只要依法擁有了宅基地使用權(quán)，房屋租出去就不用怕收不回來(lái)。”高青縣國(guó)土局副局長(zhǎng)董和平的一席話，解開(kāi)了吳丙強(qiáng)心里的疙瘩。
吳丙強(qiáng)的話說(shuō)出了眾多農(nóng)民的心聲，也反映出宅基地制度改革勢(shì)在必行。一方面，每年有大量農(nóng)民離開(kāi)農(nóng)村，土地退出不暢，就出現(xiàn)大量農(nóng)房、宅基地常年閑置。中國(guó)社科院農(nóng)村所發(fā)布的《中國(guó)農(nóng)村發(fā)展報(bào)告（2017）》顯示，每年因農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移，新增農(nóng)村閑置住房5.94億平方米，折合市場(chǎng)價(jià)值約4000億元。另一方面，各類主體返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新面臨“用地難”。以鄉(xiāng)村旅游為例，如果沒(méi)有土地指標(biāo)，沒(méi)有景區(qū)配套設(shè)施，就沒(méi)有空間去發(fā)展。
農(nóng)業(yè)農(nóng)村部副部長(zhǎng)韓俊說(shuō)，宅基地“三權(quán)分置”是借鑒農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”辦法，在總結(jié)有關(guān)試點(diǎn)縣（市）探索經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，提出來(lái)的一個(gè)改革任務(wù)。當(dāng)然，宅基地的“三權(quán)分置”與承包地“三權(quán)分置”有很大的不同。承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，鼓勵(lì)流轉(zhuǎn)、鼓勵(lì)適度集中，宅基地就不存在鼓勵(lì)集中到少數(shù)人手里的問(wèn)題。
中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授劉守英表示，現(xiàn)行宅基地制度僅體現(xiàn)了居住權(quán)的保障，而財(cái)產(chǎn)權(quán)與使用權(quán)幾乎沒(méi)有，這需要賦權(quán)擴(kuò)能。要探索宅基地“三權(quán)分置”具體形式，鼓勵(lì)各地結(jié)合發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，結(jié)合下鄉(xiāng)返鄉(xiāng)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)等先行先試，探索盤(pán)活利用閑置宅基地和農(nóng)房增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的辦法。
“改革必須守住底線，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)，不是讓城里人下鄉(xiāng)去買(mǎi)房置地。”韓俊說(shuō)，不得違規(guī)違法買(mǎi)賣(mài)宅基地，要嚴(yán)格實(shí)行土地的用途管制，嚴(yán)格禁止下鄉(xiāng)利用農(nóng)村宅基地建設(shè)別墅大院。同時(shí)，要依法保護(hù)農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體經(jīng)濟(jì)的收益分配權(quán)，不能強(qiáng)迫農(nóng)民以放棄宅基地使用權(quán)為前提進(jìn)城落戶。
增減掛鉤指標(biāo)可跨省調(diào)劑
土地收益更多流向欠發(fā)達(dá)地區(qū)
在四川省南充市嘉陵新學(xué)堂村聚居點(diǎn)，楊華弟一家只花了4000元就住進(jìn)了100平方米的新居。楊家是村里的建檔立卡貧困戶，春節(jié)前已搬入新居。去年，嘉陵區(qū)在39個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)施土地增減掛鉤項(xiàng)目，修建住房安置區(qū)476個(gè)、涉及6310戶村民。2016年，原國(guó)土資源部出臺(tái)政策，省級(jí)貧困縣增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)可在省域范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)使用。隨后，全國(guó)首筆土地增減掛鉤指標(biāo)跨省流轉(zhuǎn)發(fā)生在四川馬邊縣與浙江紹興市越城區(qū)。
今年的中央一號(hào)文件提出，建立高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)等新增耕地指標(biāo)和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑機(jī)制，將所得收益通過(guò)支出預(yù)算全部用于鞏固脫貧攻堅(jiān)成果和支持實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。不久前，國(guó)辦印發(fā)了《跨省域補(bǔ)充耕地國(guó)家統(tǒng)籌管理辦法》和《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑管理辦法》，明確了實(shí)施細(xì)則。
中國(guó)社科院農(nóng)村所研究員李國(guó)祥說(shuō)，長(zhǎng)期以來(lái)，土地出讓收益可以說(shuō)是“取之于鄉(xiāng)，用之于城”，直接用于農(nóng)村建設(shè)的比重較低。通過(guò)創(chuàng)新政策機(jī)制，把土地增值收益這塊“蛋糕”切出更大的一塊用于脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興，無(wú)疑會(huì)對(duì)鄉(xiāng)村振興提供有力的資金支持。
記者了解到，目前一些省份后備耕地資源匱乏，補(bǔ)充耕地質(zhì)量不高，省域內(nèi)耕地占補(bǔ)平衡難度越來(lái)越大，迫切要求拓寬補(bǔ)充耕地的來(lái)源。在東部沿海某省份，未利用土地有900萬(wàn)畝，但真正可以開(kāi)墾為耕地的只有40萬(wàn)畝，省域內(nèi)搞占補(bǔ)平衡已經(jīng)很難繼續(xù)，對(duì)這項(xiàng)政策有很強(qiáng)的需求。
按照新政，補(bǔ)充耕地跨省統(tǒng)籌方面，由中央部委充當(dāng)指標(biāo)調(diào)劑的中間人，以占用耕地類型確定基準(zhǔn)價(jià)，依據(jù)指標(biāo)需求者經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度收取不同的補(bǔ)償費(fèi)用。增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省調(diào)劑方面，量、價(jià)均由中央部委指定，不是供需雙方自由競(jìng)價(jià)。
國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)部部長(zhǎng)葉興慶表示，改革的實(shí)質(zhì)是在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)土地增值收益從發(fā)達(dá)地區(qū)流向欠發(fā)達(dá)地區(qū)，從城市化地區(qū)流向非城市化地區(qū)。他提醒，資源是最寶貴的，欠發(fā)達(dá)地區(qū)要從長(zhǎng)計(jì)議，不能為了眼前的收益把指標(biāo)全部騰挪給發(fā)達(dá)地區(qū)，而要為自己未來(lái)發(fā)展留下用地空間。（經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)·中國(guó)經(jīng)濟(jì)網(wǎng)記者 喬金亮）
