國(guó)家發(fā)展改革委地區(qū)司負(fù)責(zé)同志就《貧困地區(qū)水電礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)資產(chǎn)收益扶貧改革試點(diǎn)方案》答記者問(wèn)
為進(jìn)一步發(fā)揮貧困地區(qū)資源優(yōu)勢(shì)，讓貧困人口共享水電、礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)收益，加快脫貧攻堅(jiān)進(jìn)程，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《貧困地區(qū)水電礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)資產(chǎn)收益扶貧改革試點(diǎn)方案》（以下簡(jiǎn)稱《方案》）。近日，國(guó)家發(fā)展改革委地區(qū)司負(fù)責(zé)同志就《方案》回答了記者的提問(wèn)。
一、請(qǐng)介紹《方案》出臺(tái)的背景和過(guò)程？
貧困地區(qū)多為水能、礦產(chǎn)資源富集和最具開(kāi)發(fā)利用潛力的區(qū)域。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，在嚴(yán)格保護(hù)生態(tài)環(huán)境前提下，發(fā)揮貧困地區(qū)資源優(yōu)勢(shì)，有序開(kāi)發(fā)利用這些優(yōu)勢(shì)資源，對(duì)加快貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)步伐具有特殊意義。但受現(xiàn)有資源開(kāi)發(fā)收益分配機(jī)制等影響，資源開(kāi)發(fā)對(duì)當(dāng)?shù)匕l(fā)展特別是貧困人口脫貧的帶動(dòng)作用十分有限，“守著金山銀山缺飯吃討飯吃”情況還比較普遍，迫切需要從體制機(jī)制創(chuàng)新入手，讓資源開(kāi)發(fā)收益更多惠及當(dāng)?shù)刎毨罕姟?/p>
國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“十三五”規(guī)劃《綱要》明確提出，對(duì)在貧困地區(qū)開(kāi)發(fā)水電、礦產(chǎn)資源占用集體土地的，試行給原住居民集體股權(quán)方式進(jìn)行補(bǔ)償，探索對(duì)貧困人口實(shí)行資產(chǎn)收益扶持制度。《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》也明確要求，貧困地區(qū)水電、礦產(chǎn)等資源開(kāi)發(fā)，賦予土地被占用的村集體股權(quán)，讓貧困人口分享資源開(kāi)發(fā)收益。為此，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組將探索建立水電、礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)資產(chǎn)收益扶持制度，列為2016年重點(diǎn)改革任務(wù)之一。
按照黨中央、國(guó)務(wù)院部署，國(guó)家發(fā)展改革委會(huì)同國(guó)土資源部、水利部、農(nóng)業(yè)部、能源局、扶貧辦等部門(mén)，在組織開(kāi)展實(shí)地調(diào)研，梳理相關(guān)法律法規(guī)、政策文件和已有工作實(shí)踐基礎(chǔ)上，經(jīng)反復(fù)征求有關(guān)地方、部門(mén)和中央企業(yè)意見(jiàn)，形成了《方案》。7月22日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第26次會(huì)議審議并原則通過(guò)。根據(jù)會(huì)議精神，國(guó)家發(fā)展改革委牽頭對(duì)《方案》作了進(jìn)一步修改完善。近日，國(guó)務(wù)院辦公廳正式印發(fā)《方案》。
二、《方案》的主要內(nèi)容有什么？
《方案》共包括了四個(gè)部分內(nèi)容。
第一部分，總體要求。明確了指導(dǎo)思想、基本原則和試點(diǎn)目標(biāo)。指導(dǎo)思想是，全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會(huì)精神，深入貫徹習(xí)近平總書(shū)記系列重要講話精神，認(rèn)真落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署，緊緊圍繞“五位一體”總體布局和“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，牢固樹(shù)立創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享的新發(fā)展理念，堅(jiān)持精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧基本方略，以保障農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織合法權(quán)益為中心，以增加貧困人口資產(chǎn)性收益為目標(biāo)，以改革試點(diǎn)為突破口，以嚴(yán)格保護(hù)生態(tài)環(huán)境為前提，發(fā)揮資源優(yōu)勢(shì)，創(chuàng)新貧困地區(qū)水電、礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)占用農(nóng)村集體土地補(bǔ)償方式，探索建立集體股權(quán)參與項(xiàng)目分紅的資產(chǎn)收益扶貧長(zhǎng)效機(jī)制，走出一條資源開(kāi)發(fā)與脫貧攻堅(jiān)有機(jī)結(jié)合的新路子，實(shí)現(xiàn)貧困人口共享資源開(kāi)發(fā)成果。基本原則包括：政府引導(dǎo)，群眾自愿；精準(zhǔn)扶持，利益共享；封閉運(yùn)行，控制風(fēng)險(xiǎn)；探索創(chuàng)新，有序推進(jìn)。試點(diǎn)目標(biāo)是，通過(guò)改革試點(diǎn)，探索建立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員特別是建檔立卡貧困戶精準(zhǔn)受益的資產(chǎn)收益扶貧長(zhǎng)效機(jī)制，形成可復(fù)制、可推廣的操作模式和制度。
第二部分，試點(diǎn)范圍、期限與項(xiàng)目選擇。在集中連片特困地區(qū)縣和國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣內(nèi)，選擇約20個(gè)項(xiàng)目先行試點(diǎn)，2016年底啟動(dòng)，2019年底結(jié)束。試點(diǎn)項(xiàng)目不限企業(yè)所有制性質(zhì)，但應(yīng)符合相關(guān)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策和環(huán)境保護(hù)要求，并在建設(shè)規(guī)模、征地范圍、建設(shè)周期、盈利能力等方面滿足一定條件。
第三部分，試點(diǎn)內(nèi)容。一是準(zhǔn)確界定入股資產(chǎn)范圍。可入股資產(chǎn)為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的耕地、林地、草地、未利用地等非建設(shè)用地土地補(bǔ)償費(fèi)。二是明確入股主體和受益主體。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為股權(quán)持有者，其成員為集體股權(quán)受益主體，建檔立卡貧困戶為優(yōu)先受益對(duì)象。三是規(guī)范集體股權(quán)設(shè)置辦法。主要對(duì)集體股權(quán)設(shè)置方法、程序、結(jié)果確定等提出原則性要求，鼓勵(lì)有條件的地方通過(guò)設(shè)立項(xiàng)目公司等方式，探索對(duì)集體股權(quán)實(shí)行專(zhuān)業(yè)化管理。四是保障集體股權(quán)收益。探索建立集體股權(quán)收益保障制度，明確集體股權(quán)責(zé)權(quán)。五是健全收益分配制度。要求集體股權(quán)收益分配方案應(yīng)包括分配范圍、順序和比例，明確建檔立卡貧困戶享受優(yōu)先分配權(quán)益。建檔立卡貧困戶額外享有的集體股權(quán)收益分配權(quán)益，在其穩(wěn)定脫貧后應(yīng)有序退出。六是保障集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)益。主要明確了集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份界定原則和管理要求，以及集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)益的管理制度和處置原則。七是建立風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制。強(qiáng)調(diào)要建立利益申訴機(jī)制，要求有關(guān)地方和部門(mén)加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防控和運(yùn)營(yíng)監(jiān)督。
第四部分，保障措施。從加大政策支持力度、加強(qiáng)項(xiàng)目運(yùn)行保障、做好試點(diǎn)組織實(shí)施、強(qiáng)化跟蹤評(píng)估指導(dǎo)等四個(gè)方面，提出了穩(wěn)妥有序推進(jìn)試點(diǎn)工作的保障措施。
三、《方案》有哪些改革創(chuàng)新點(diǎn)？
《方案》涉及水電礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)管理、土地管理、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度等多個(gè)領(lǐng)域的改革。在研究起草階段，國(guó)家發(fā)展改革委就《方案》內(nèi)容與現(xiàn)行相關(guān)法律法規(guī)、政策文件、改革方案等進(jìn)行了充分銜接。在此基礎(chǔ)上，為切實(shí)保障農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員尤其是建檔立卡貧困人員的權(quán)益，《方案》做了以下探索創(chuàng)新。
第一，扶貧開(kāi)發(fā)方式創(chuàng)新。按照“資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股民”的思路，將土地補(bǔ)償費(fèi)作為集體資產(chǎn)來(lái)經(jīng)營(yíng)。土地補(bǔ)償費(fèi)入股項(xiàng)目后即形成集體股權(quán)，并通過(guò)分紅制度，使村集體和貧困戶獲得資源開(kāi)發(fā)收益。這對(duì)改善農(nóng)村居民特別是貧困人口收入結(jié)構(gòu)，逐步提高財(cái)產(chǎn)性收入比重具有積極意義。
第二，移民安置方式創(chuàng)新。在以往的移民安置中，無(wú)論是采取有土安置還是無(wú)土安置，大多是安置歸安置，項(xiàng)目歸項(xiàng)目，原住居民很難分享到資源開(kāi)發(fā)收益。《方案》采取以集體股權(quán)入股項(xiàng)目的方式，將原住居民安置與水電、礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)緊密結(jié)合起來(lái)，讓原住居民從資源開(kāi)發(fā)中有機(jī)會(huì)持續(xù)獲得收益，是對(duì)現(xiàn)有安置方式的有益探索和補(bǔ)充。
第三，收益分配方式創(chuàng)新。為有效保障集體股權(quán)權(quán)益，《方案》要求各試點(diǎn)省份探索建立集體股權(quán)收益保障制度，項(xiàng)目運(yùn)行期結(jié)束、項(xiàng)目法人解散或破產(chǎn)清算時(shí)，應(yīng)保障集體股權(quán)持有者享有按照公司法和企業(yè)破產(chǎn)法有關(guān)規(guī)定清償后剩余財(cái)產(chǎn)的優(yōu)先分配權(quán)。同時(shí)，集體股權(quán)原則上不得用于質(zhì)押、擔(dān)保。
四、作為扶貧領(lǐng)域的重要改革，《方案》是如何體現(xiàn)對(duì)貧困地區(qū)和貧困人口的特殊扶持的？
試點(diǎn)工作的核心目的之一，就是要確保貧困地區(qū)和貧困人口在資源開(kāi)發(fā)中直接受益、持久受益。為此，《方案》將精準(zhǔn)扶貧理念貫穿于試點(diǎn)任務(wù)和保障措施等各主要環(huán)節(jié)，并做出特殊安排。
一是在試點(diǎn)范圍上，《方案》規(guī)定，試點(diǎn)地區(qū)范圍僅限于集中連片特困地區(qū)縣和國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣，并優(yōu)先選擇革命老區(qū)和民族地區(qū)貧困縣。
二是在項(xiàng)目選擇上，《方案》要求，項(xiàng)目征地及影響區(qū)范圍內(nèi)應(yīng)包括一定比例的建檔立卡貧困人口，并出具農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織承諾優(yōu)先分配建檔立卡貧困戶集體股權(quán)收益的證明材料。
三是在收益分配上，《方案》提出，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為股權(quán)持有者，其成員為集體股權(quán)受益主體，建檔立卡貧困戶為優(yōu)先受益對(duì)象。同時(shí)規(guī)定，收益分配方案應(yīng)明確建檔立卡戶享有優(yōu)先分配權(quán)益。
四是在政策支持上，《方案》要求，農(nóng)村小水電扶貧工程中央預(yù)算內(nèi)投資優(yōu)先支持試點(diǎn)項(xiàng)目，中央投資收益專(zhuān)項(xiàng)用于扶持建檔立卡貧困戶和貧困村相關(guān)公共設(shè)施建設(shè)；利用財(cái)政資金投入形成的相關(guān)資產(chǎn)，應(yīng)折股量化到農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，并在收益分配時(shí)，對(duì)建檔立卡貧困戶予以傾斜支持。
五、《方案》提出的補(bǔ)償方式與現(xiàn)行補(bǔ)償方式有什么不同？?jī)烧呤且环N什么樣的關(guān)系？
兩者最大的不同就是，將原來(lái)對(duì)農(nóng)民的一次性補(bǔ)償變?yōu)殚L(zhǎng)效補(bǔ)償，讓農(nóng)民有機(jī)會(huì)獲得持續(xù)性的財(cái)產(chǎn)性收益。以水電項(xiàng)目為例，有關(guān)專(zhuān)家對(duì)改革預(yù)期成效進(jìn)行過(guò)測(cè)算，假設(shè)試點(diǎn)項(xiàng)目所發(fā)電量全額上網(wǎng)、電價(jià)保持穩(wěn)定水平，《方案》提出的集體股權(quán)在項(xiàng)目全周期內(nèi)的平均年化收益水平，有的可以達(dá)到3000-4000元，比一次性補(bǔ)償有明顯增加。當(dāng)然，改革也不是沒(méi)有風(fēng)險(xiǎn)，《方案》雖然要求對(duì)集體股權(quán)設(shè)定收益保障制度，但考慮到試點(diǎn)項(xiàng)目受市場(chǎng)變化、企業(yè)經(jīng)營(yíng)水平等影響，投產(chǎn)后的經(jīng)營(yíng)收益也會(huì)存在一定不確定性，這是影響集體股權(quán)收益水平的主要因素之一。
需要注意的是，《方案》提出的集體股權(quán)補(bǔ)償方式，并不是對(duì)現(xiàn)行補(bǔ)償方式的替代方案，而是對(duì)現(xiàn)行補(bǔ)償方式的一種補(bǔ)充方案。因此，試點(diǎn)工作特別強(qiáng)調(diào)，要充分尊重農(nóng)戶意愿，具體選擇哪種補(bǔ)償方式，完全由農(nóng)戶自主選擇，絕不允許搞強(qiáng)迫命令。《方案》規(guī)定，在選擇試點(diǎn)項(xiàng)目時(shí)，必須出具項(xiàng)目影響區(qū)農(nóng)村原住居民同意參與試點(diǎn)的證明材料。
六、當(dāng)前水電礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)效益并不高，如何調(diào)動(dòng)項(xiàng)目投資建設(shè)單位參與改革的積極性？
目前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)下行壓力較大，電力需求減少，水電上網(wǎng)電量受限，去年，部分水電企業(yè)已出現(xiàn)棄水現(xiàn)象，也有部分企業(yè)擬推遲新上項(xiàng)目的開(kāi)工建設(shè)，這些都一定程度影響到企業(yè)參與試點(diǎn)的積極性。礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)企業(yè)也面臨類(lèi)似問(wèn)題，資源價(jià)格下降，企業(yè)效益下滑。如果企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益不好甚至出現(xiàn)虧損，就會(huì)直接影響到試點(diǎn)效果。但從長(zhǎng)期看，改革工作對(duì)貧困人口、企業(yè)雙方的權(quán)益保障則是有利的，預(yù)期效果也是好的。特別是這一改革方向，有利于通過(guò)股權(quán)紐帶，把貧困人口與資源開(kāi)發(fā)企業(yè)連接起來(lái)，建立雙方利益緊密聯(lián)結(jié)機(jī)制，讓貧困人口更多分享資源開(kāi)發(fā)收益。
為了最大限度地降低《方案》推出時(shí)機(jī)面臨的諸多不利因素影響，《方案》也制定了相應(yīng)的鼓勵(lì)政策。一是在安排水電、礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)項(xiàng)目中央補(bǔ)助資金時(shí)，對(duì)符合條件的試點(diǎn)項(xiàng)目予以優(yōu)先支持。二是依法依規(guī)簡(jiǎn)化試點(diǎn)項(xiàng)目前期工作程序，加快項(xiàng)目核準(zhǔn)進(jìn)度。三是對(duì)于水電開(kāi)發(fā)試點(diǎn)項(xiàng)目，優(yōu)先保障所發(fā)電量全額上網(wǎng)。四是對(duì)于礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)試點(diǎn)項(xiàng)目，降低試點(diǎn)區(qū)域礦業(yè)企業(yè)用地成本，適當(dāng)延長(zhǎng)礦區(qū)和尾礦庫(kù)等依法占用的臨時(shí)用地使用期限等。
七、下一步改革試點(diǎn)如何組織實(shí)施？
考慮到此項(xiàng)改革試點(diǎn)工作涉及面廣、政策性強(qiáng)，尤其在起步階段，就要做好指導(dǎo)和協(xié)調(diào)工作。為此，我委將會(huì)同有關(guān)方面，近期內(nèi)將著重做好以下工作。
一是按照“中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣抓落實(shí)”的工作體制，指導(dǎo)地方抓緊建立試點(diǎn)工作組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，進(jìn)一步明確地方各級(jí)政府的職責(zé)分工，為完成改革試點(diǎn)目標(biāo)任務(wù)提供組織保障。
二是指導(dǎo)地方制定省級(jí)試點(diǎn)實(shí)施方案，選擇好試點(diǎn)項(xiàng)目，并指導(dǎo)地方配套出臺(tái)有利于推動(dòng)改革順利實(shí)施的政策措施，以及兼顧農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和試點(diǎn)企業(yè)等相關(guān)各方利益，且較好體現(xiàn)對(duì)建檔立卡貧困人口給予一定傾斜支持的資產(chǎn)收益分配方案。
三是建立定期調(diào)度機(jī)制，密切跟蹤試點(diǎn)工作進(jìn)展情況，及時(shí)總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，形成可復(fù)制、可推廣的模式和制度。
