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    社科院研究員:產(chǎn)業(yè)扶貧難在何處?

    2018年04月24日 09:36   來源:光明日報   李靜

      到2020年農(nóng)村貧困人口全部脫貧,是決勝全面建成小康社會的底線任務,是解決“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”的基礎工作,產(chǎn)業(yè)扶貧則是脫貧攻堅的根本舉措。易地搬遷脫貧、生態(tài)保護脫貧、發(fā)展教育脫貧等都需要通過發(fā)展產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)長期穩(wěn)定增收,沒有產(chǎn)業(yè)脫貧,就無法全面打贏脫貧攻堅戰(zhàn)。中央明確提出,“十三五”期間要通過產(chǎn)業(yè)扶貧實現(xiàn)3000萬以上農(nóng)村貧困人口脫貧。習近平總書記在河北張家口考察時也提出,“要把發(fā)展生產(chǎn)扶貧作為主攻方向,努力做到戶戶有增收項目、人人有脫貧門路”。

      產(chǎn)業(yè)扶貧中存在的問題及根源

      從實際情況看,產(chǎn)業(yè)扶貧是“五個一批”工作中最難的一項。自精準扶貧實施以來,盡管各地有一些產(chǎn)業(yè)化扶貧的成功經(jīng)驗,但在很多地區(qū)還是存在大量的問題。根據(jù)國家審計署公布的審計結果,在脫貧攻堅工作的“五個一批”中,產(chǎn)業(yè)扶貧存在的問題最多,主要包括:一是資金使用閑置和違規(guī)。二是產(chǎn)業(yè)扶貧項目推進緩慢。三是產(chǎn)業(yè)項目沒有產(chǎn)生效益,甚至造成損失。四是扶貧項目不精準。五是利益聯(lián)結機制沒有落實。

      自進入精準扶貧階段以來,地方干部最普遍的反映也是“五個一批”中最難的就是產(chǎn)業(yè)扶貧帶動一批,即產(chǎn)業(yè)扶貧不好搞、選擇難、推進慢等問題。在具體的實踐中,產(chǎn)業(yè)扶貧之所以存在上述諸多問題,除了個別地方領導不夠重視、政策執(zhí)行不夠到位等原因外,主要是產(chǎn)業(yè)扶貧的成功與否不依賴于政府職能的發(fā)揮,而是依賴于市場機制配合作用的發(fā)揮。

      首先,產(chǎn)業(yè)扶貧面臨著自然風險和市場風險。目前我國產(chǎn)業(yè)扶貧的主導產(chǎn)業(yè)還是靠發(fā)展農(nóng)業(yè),而農(nóng)產(chǎn)品市場是個完全競爭的市場,農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)中的自然風險和市場風險非政府和人力所能控制,也不是各種產(chǎn)業(yè)規(guī)劃所能預測。在目前農(nóng)產(chǎn)品市場不僅是完全競爭,而且還面對國際市場壓力的情況下,沒有理由要求產(chǎn)業(yè)扶貧一定要成功。如果硬是這樣要求則是違背了基本的經(jīng)濟規(guī)律。

      產(chǎn)業(yè)扶貧的市場風險是產(chǎn)業(yè)扶貧不好搞的最基本原因。在一些地方的產(chǎn)業(yè)扶貧實踐中,經(jīng)常發(fā)生農(nóng)產(chǎn)品滯銷,導致“谷賤傷農(nóng)”,使產(chǎn)業(yè)扶貧的惠農(nóng)、增收機制成為逆向的“傷農(nóng)”、減收機制。這也是一些地方農(nóng)民沒有積極性的主要原因。從近幾年農(nóng)民收入結構看,農(nóng)民收入的主要來源已不是農(nóng)業(yè)和家庭經(jīng)營,而主要是靠工資性收入。因此,促進貧困戶增收不能靠傳統(tǒng)的種養(yǎng)業(yè)和家庭經(jīng)營,只能靠非農(nóng)收入和工資性收入。

      其次,貧困戶難以成為經(jīng)營主體。自我國實行開發(fā)式扶貧以來,產(chǎn)業(yè)扶貧的政策目標是針對有勞動能力的那些貧困戶,通過政府扶持、小額貸款、技術支持等,為貧困戶提供產(chǎn)前、產(chǎn)后、產(chǎn)中系列化服務,通過發(fā)展種養(yǎng)業(yè)等產(chǎn)業(yè)擺脫貧困。產(chǎn)業(yè)扶貧政策的潛在含義是有勞動能力的貧困戶一定有經(jīng)營能力,而事實證明,有勞動能力的貧困戶不一定有經(jīng)營能力,甚至是沒有經(jīng)營能力,即貧困戶不能適應市場的變化和波動,有的產(chǎn)業(yè)扶貧項目可能短時間內(nèi)會有效,但從長期看則基本是失敗的。

      在農(nóng)業(yè)已經(jīng)市場化和國際化的今天,貧困戶甚至一般的小農(nóng)戶是無法面對市場風險的。通過近幾年的實踐看,產(chǎn)業(yè)扶貧如果僅僅是幫助農(nóng)戶進行種植或養(yǎng)殖一個或幾個品種,多數(shù)是不成功的。不僅是貧困戶如此,甚至一般農(nóng)戶乃至家庭農(nóng)場都不見得能適應市場的變化,這也是國際上農(nóng)業(yè)發(fā)展的一般經(jīng)驗。在進入精準扶貧新階段,有些地方在產(chǎn)業(yè)扶貧中還是延續(xù)了以前開發(fā)式扶貧中產(chǎn)業(yè)扶貧的做法,給貧困戶送種苗、送畜禽等,導致了一些產(chǎn)業(yè)扶貧不能產(chǎn)生效益,甚至造成不必要的損失。

      再次,新型產(chǎn)業(yè)主體發(fā)育不足。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體包括龍頭企業(yè)、農(nóng)民合作社和家庭農(nóng)場等。在產(chǎn)業(yè)扶貧中,家庭農(nóng)場的帶動作用有限,重點是培育龍頭企業(yè)和農(nóng)民合作社。但在多數(shù)地區(qū),一方面是新型經(jīng)營主體發(fā)育不足,缺少龍頭企業(yè),也很少有規(guī)范的合作社;另一方面是龍頭企業(yè)和農(nóng)民合作社的帶動能力都不強。龍頭企業(yè)多局限在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)和示范園區(qū)里,與農(nóng)民的利益聯(lián)結關系不強,合作社的發(fā)展也沒有形成對貧困戶的帶動機制,作用有限。

      最后,新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體與貧困戶利益共享機制缺乏。2017年10月頒布的《關于促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體發(fā)展的指導意見》明確提出“要探索發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體”,并指出“農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體是龍頭企業(yè)、農(nóng)民合作社和家庭農(nóng)場等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體以分工協(xié)作為前提,以規(guī)模經(jīng)營為依托,以利益聯(lián)結為紐帶的一體化農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織聯(lián)盟”,這里的核心是“完善利益共享機制”。從各地的實踐看,新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體往往缺少與農(nóng)戶的利益聯(lián)結機制和共享機制。在產(chǎn)業(yè)扶貧中呈現(xiàn)的情況多是:一是貧困戶由于經(jīng)營能力差、談判能力低、觀念意識落后等而對產(chǎn)業(yè)扶貧的參與意愿低。二是經(jīng)營主體龍頭企業(yè)出于組織成本、盈利性考慮,對貧困戶的帶動意愿差。三是一些農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化企業(yè)和合作社等以扶貧的名義進入產(chǎn)業(yè)扶貧領域,但其行為由于缺乏約束,會轉(zhuǎn)而截留和侵犯國家給予貧困戶和貧困村的優(yōu)惠政策,形成了扶貧領域的精英俘獲效應。四是一些龍頭企業(yè)還會憑借壟斷地位對農(nóng)產(chǎn)品壓級壓價,侵害農(nóng)戶的利益。這種情況在奶牛養(yǎng)殖業(yè)內(nèi)屢見不鮮,即奶牛養(yǎng)殖業(yè)不斷虧損,牛奶加工業(yè)利潤卻屢創(chuàng)新高。上述情況導致產(chǎn)業(yè)扶貧工作目標偏離,政策難以落實。

      如何進一步做好產(chǎn)業(yè)扶貧

      自開展精準扶貧以來,中央和有關部委關于如何進行產(chǎn)業(yè)扶貧已發(fā)布了多個文件,出臺了一些相應的政策措施,各級地方政府也分別有各自的扶貧產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和指導意見。十九大報告也提出了“培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體”“實現(xiàn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機銜接”,對于產(chǎn)業(yè)扶貧來說,核心工作有兩點:一是發(fā)展新型經(jīng)營主體,二是完善利益聯(lián)結機制,但是如何發(fā)展新型經(jīng)營主體、如何完善利益聯(lián)結機制,有關政策并沒有明確。這里提出以下建議:

      首先,培育和發(fā)展新型經(jīng)營主體。新型經(jīng)營主體近些年發(fā)展很快,但在一些貧困地區(qū),由于人才等約束卻發(fā)展明顯不足,因此,貧困地區(qū)發(fā)展產(chǎn)業(yè)扶貧首先要培育和發(fā)展新型經(jīng)營主體。主要措施有以下方面:一是加強招商引資,引進一些具有影響力、社會責任感強的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè),形成具有競爭力的特色產(chǎn)業(yè),促進貧困戶的增收。引入的產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)要有責任擔當意識,能夠主動化解產(chǎn)業(yè)化扶貧中的市場風險和自然風險,從而使貧困戶從市場風險和自然風險中解脫出來,實現(xiàn)穩(wěn)定的收入和可持續(xù)發(fā)展,從而實現(xiàn)穩(wěn)定的脫貧。二是在當?shù)嘏囵B(yǎng)帶動能力強的龍頭企業(yè)和合作社。對已有的產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)和合作社也要引導他們轉(zhuǎn)變觀念和經(jīng)營作風,探索帶動農(nóng)民、實現(xiàn)與農(nóng)民利益共享的新機制。三是鼓勵工商資本下鄉(xiāng)和企業(yè)家下鄉(xiāng)和回鄉(xiāng),使更多的企業(yè)和企業(yè)家投入到家鄉(xiāng)的扶貧和發(fā)展之中,為鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合發(fā)展作貢獻。這樣做不僅可以帶動人力資本和資金的投入,帶動小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機銜接,更可以帶動鄉(xiāng)村治理、鄉(xiāng)風文明等鄉(xiāng)村振興目標。四是吸引外出或在本地打工有所成就者、大學畢業(yè)生、退休干部和職工、退伍軍人等本地能人回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè),促進地方發(fā)展。

      其次,完善新型經(jīng)營主體與貧困戶的利益聯(lián)結機制。一是政府要做好中間服務,在新型經(jīng)營主體和貧困戶之間建立利益共享機制。這是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體健康發(fā)展的關鍵,不僅可以幫助新型經(jīng)營主體節(jié)約組織成本、建設成本、時間成本,也可以有效地保證產(chǎn)業(yè)扶貧的穩(wěn)定性和可持續(xù)性。二是鼓勵貧困戶以農(nóng)業(yè)工人的身份而不是以經(jīng)營者的身份參與到產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體中,讓有勞動能力的貧困戶更多地成為農(nóng)業(yè)工人,而不是成為直接面對市場的經(jīng)營者。三是重視農(nóng)業(yè)職業(yè)培訓,發(fā)展職業(yè)農(nóng)民。四是在產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體中就業(yè)的貧困戶勞動力,也應享受政府相應的就業(yè)扶貧政策,逐步促進新型經(jīng)營主體對農(nóng)業(yè)工人提供基本的社會保障,如“三險一金”等。

      (作者:李靜,系中國社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員)


    (責任編輯:景遠)

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