到2020年農(nóng)村貧困人口全部脫貧，是決勝全面建成小康社會的底線任務，是解決“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”的基礎工作，產(chǎn)業(yè)扶貧則是脫貧攻堅的根本舉措。易地搬遷脫貧、生態(tài)保護脫貧、發(fā)展教育脫貧等都需要通過發(fā)展產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)長期穩(wěn)定增收，沒有產(chǎn)業(yè)脫貧，就無法全面打贏脫貧攻堅戰(zhàn)。中央明確提出，“十三五”期間要通過產(chǎn)業(yè)扶貧實現(xiàn)3000萬以上農(nóng)村貧困人口脫貧。習近平總書記在河北張家口考察時也提出，“要把發(fā)展生產(chǎn)扶貧作為主攻方向，努力做到戶戶有增收項目、人人有脫貧門路”。
產(chǎn)業(yè)扶貧中存在的問題及根源
從實際情況看，產(chǎn)業(yè)扶貧是“五個一批”工作中最難的一項。自精準扶貧實施以來，盡管各地有一些產(chǎn)業(yè)化扶貧的成功經(jīng)驗，但在很多地區(qū)還是存在大量的問題。根據(jù)國家審計署公布的審計結果，在脫貧攻堅工作的“五個一批”中，產(chǎn)業(yè)扶貧存在的問題最多，主要包括：一是資金使用閑置和違規(guī)。二是產(chǎn)業(yè)扶貧項目推進緩慢。三是產(chǎn)業(yè)項目沒有產(chǎn)生效益，甚至造成損失。四是扶貧項目不精準。五是利益聯(lián)結機制沒有落實。
自進入精準扶貧階段以來，地方干部最普遍的反映也是“五個一批”中最難的就是產(chǎn)業(yè)扶貧帶動一批，即產(chǎn)業(yè)扶貧不好搞、選擇難、推進慢等問題。在具體的實踐中，產(chǎn)業(yè)扶貧之所以存在上述諸多問題，除了個別地方領導不夠重視、政策執(zhí)行不夠到位等原因外，主要是產(chǎn)業(yè)扶貧的成功與否不依賴于政府職能的發(fā)揮，而是依賴于市場機制配合作用的發(fā)揮。
首先，產(chǎn)業(yè)扶貧面臨著自然風險和市場風險。目前我國產(chǎn)業(yè)扶貧的主導產(chǎn)業(yè)還是靠發(fā)展農(nóng)業(yè)，而農(nóng)產(chǎn)品市場是個完全競爭的市場，農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)中的自然風險和市場風險非政府和人力所能控制，也不是各種產(chǎn)業(yè)規(guī)劃所能預測。在目前農(nóng)產(chǎn)品市場不僅是完全競爭，而且還面對國際市場壓力的情況下，沒有理由要求產(chǎn)業(yè)扶貧一定要成功。如果硬是這樣要求則是違背了基本的經(jīng)濟規(guī)律。
產(chǎn)業(yè)扶貧的市場風險是產(chǎn)業(yè)扶貧不好搞的最基本原因。在一些地方的產(chǎn)業(yè)扶貧實踐中，經(jīng)常發(fā)生農(nóng)產(chǎn)品滯銷，導致“谷賤傷農(nóng)”，使產(chǎn)業(yè)扶貧的惠農(nóng)、增收機制成為逆向的“傷農(nóng)”、減收機制。這也是一些地方農(nóng)民沒有積極性的主要原因。從近幾年農(nóng)民收入結構看，農(nóng)民收入的主要來源已不是農(nóng)業(yè)和家庭經(jīng)營，而主要是靠工資性收入。因此，促進貧困戶增收不能靠傳統(tǒng)的種養(yǎng)業(yè)和家庭經(jīng)營，只能靠非農(nóng)收入和工資性收入。
其次，貧困戶難以成為經(jīng)營主體。自我國實行開發(fā)式扶貧以來，產(chǎn)業(yè)扶貧的政策目標是針對有勞動能力的那些貧困戶，通過政府扶持、小額貸款、技術支持等，為貧困戶提供產(chǎn)前、產(chǎn)后、產(chǎn)中系列化服務，通過發(fā)展種養(yǎng)業(yè)等產(chǎn)業(yè)擺脫貧困。產(chǎn)業(yè)扶貧政策的潛在含義是有勞動能力的貧困戶一定有經(jīng)營能力，而事實證明，有勞動能力的貧困戶不一定有經(jīng)營能力，甚至是沒有經(jīng)營能力，即貧困戶不能適應市場的變化和波動，有的產(chǎn)業(yè)扶貧項目可能短時間內(nèi)會有效，但從長期看則基本是失敗的。
在農(nóng)業(yè)已經(jīng)市場化和國際化的今天，貧困戶甚至一般的小農(nóng)戶是無法面對市場風險的。通過近幾年的實踐看，產(chǎn)業(yè)扶貧如果僅僅是幫助農(nóng)戶進行種植或養(yǎng)殖一個或幾個品種，多數(shù)是不成功的。不僅是貧困戶如此，甚至一般農(nóng)戶乃至家庭農(nóng)場都不見得能適應市場的變化，這也是國際上農(nóng)業(yè)發(fā)展的一般經(jīng)驗。在進入精準扶貧新階段，有些地方在產(chǎn)業(yè)扶貧中還是延續(xù)了以前開發(fā)式扶貧中產(chǎn)業(yè)扶貧的做法，給貧困戶送種苗、送畜禽等，導致了一些產(chǎn)業(yè)扶貧不能產(chǎn)生效益，甚至造成不必要的損失。
再次，新型產(chǎn)業(yè)主體發(fā)育不足。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體包括龍頭企業(yè)、農(nóng)民合作社和家庭農(nóng)場等。在產(chǎn)業(yè)扶貧中，家庭農(nóng)場的帶動作用有限，重點是培育龍頭企業(yè)和農(nóng)民合作社。但在多數(shù)地區(qū)，一方面是新型經(jīng)營主體發(fā)育不足，缺少龍頭企業(yè)，也很少有規(guī)范的合作社；另一方面是龍頭企業(yè)和農(nóng)民合作社的帶動能力都不強。龍頭企業(yè)多局限在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)和示范園區(qū)里，與農(nóng)民的利益聯(lián)結關系不強，合作社的發(fā)展也沒有形成對貧困戶的帶動機制，作用有限。
最后，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體與貧困戶利益共享機制缺乏。2017年10月頒布的《關于促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體發(fā)展的指導意見》明確提出“要探索發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體”，并指出“農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體是龍頭企業(yè)、農(nóng)民合作社和家庭農(nóng)場等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體以分工協(xié)作為前提，以規(guī)模經(jīng)營為依托，以利益聯(lián)結為紐帶的一體化農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織聯(lián)盟”，這里的核心是“完善利益共享機制”。從各地的實踐看，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體往往缺少與農(nóng)戶的利益聯(lián)結機制和共享機制。在產(chǎn)業(yè)扶貧中呈現(xiàn)的情況多是：一是貧困戶由于經(jīng)營能力差、談判能力低、觀念意識落后等而對產(chǎn)業(yè)扶貧的參與意愿低。二是經(jīng)營主體龍頭企業(yè)出于組織成本、盈利性考慮，對貧困戶的帶動意愿差。三是一些農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化企業(yè)和合作社等以扶貧的名義進入產(chǎn)業(yè)扶貧領域，但其行為由于缺乏約束，會轉(zhuǎn)而截留和侵犯國家給予貧困戶和貧困村的優(yōu)惠政策，形成了扶貧領域的精英俘獲效應。四是一些龍頭企業(yè)還會憑借壟斷地位對農(nóng)產(chǎn)品壓級壓價，侵害農(nóng)戶的利益。這種情況在奶牛養(yǎng)殖業(yè)內(nèi)屢見不鮮，即奶牛養(yǎng)殖業(yè)不斷虧損，牛奶加工業(yè)利潤卻屢創(chuàng)新高。上述情況導致產(chǎn)業(yè)扶貧工作目標偏離，政策難以落實。
如何進一步做好產(chǎn)業(yè)扶貧
自開展精準扶貧以來，中央和有關部委關于如何進行產(chǎn)業(yè)扶貧已發(fā)布了多個文件，出臺了一些相應的政策措施，各級地方政府也分別有各自的扶貧產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和指導意見。十九大報告也提出了“培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體”“實現(xiàn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機銜接”，對于產(chǎn)業(yè)扶貧來說，核心工作有兩點：一是發(fā)展新型經(jīng)營主體，二是完善利益聯(lián)結機制，但是如何發(fā)展新型經(jīng)營主體、如何完善利益聯(lián)結機制，有關政策并沒有明確。這里提出以下建議：
首先，培育和發(fā)展新型經(jīng)營主體。新型經(jīng)營主體近些年發(fā)展很快，但在一些貧困地區(qū)，由于人才等約束卻發(fā)展明顯不足，因此，貧困地區(qū)發(fā)展產(chǎn)業(yè)扶貧首先要培育和發(fā)展新型經(jīng)營主體。主要措施有以下方面：一是加強招商引資，引進一些具有影響力、社會責任感強的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)，形成具有競爭力的特色產(chǎn)業(yè)，促進貧困戶的增收。引入的產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)要有責任擔當意識，能夠主動化解產(chǎn)業(yè)化扶貧中的市場風險和自然風險，從而使貧困戶從市場風險和自然風險中解脫出來，實現(xiàn)穩(wěn)定的收入和可持續(xù)發(fā)展，從而實現(xiàn)穩(wěn)定的脫貧。二是在當?shù)嘏囵B(yǎng)帶動能力強的龍頭企業(yè)和合作社。對已有的產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)和合作社也要引導他們轉(zhuǎn)變觀念和經(jīng)營作風，探索帶動農(nóng)民、實現(xiàn)與農(nóng)民利益共享的新機制。三是鼓勵工商資本下鄉(xiāng)和企業(yè)家下鄉(xiāng)和回鄉(xiāng)，使更多的企業(yè)和企業(yè)家投入到家鄉(xiāng)的扶貧和發(fā)展之中，為鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合發(fā)展作貢獻。這樣做不僅可以帶動人力資本和資金的投入，帶動小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機銜接，更可以帶動鄉(xiāng)村治理、鄉(xiāng)風文明等鄉(xiāng)村振興目標。四是吸引外出或在本地打工有所成就者、大學畢業(yè)生、退休干部和職工、退伍軍人等本地能人回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，促進地方發(fā)展。
其次，完善新型經(jīng)營主體與貧困戶的利益聯(lián)結機制。一是政府要做好中間服務，在新型經(jīng)營主體和貧困戶之間建立利益共享機制。這是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體健康發(fā)展的關鍵，不僅可以幫助新型經(jīng)營主體節(jié)約組織成本、建設成本、時間成本，也可以有效地保證產(chǎn)業(yè)扶貧的穩(wěn)定性和可持續(xù)性。二是鼓勵貧困戶以農(nóng)業(yè)工人的身份而不是以經(jīng)營者的身份參與到產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體中，讓有勞動能力的貧困戶更多地成為農(nóng)業(yè)工人，而不是成為直接面對市場的經(jīng)營者。三是重視農(nóng)業(yè)職業(yè)培訓，發(fā)展職業(yè)農(nóng)民。四是在產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體中就業(yè)的貧困戶勞動力，也應享受政府相應的就業(yè)扶貧政策，逐步促進新型經(jīng)營主體對農(nóng)業(yè)工人提供基本的社會保障，如“三險一金”等。
（作者：李靜，系中國社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員）
