摘要：目前，扶貧脫貧工作進展順利，但也存在一些難題。包括“貧困”和“脫貧”的定義不符合“標準同一、含義相反”原則，老人“戶”認定困難，最低生活保障制度與扶貧政策適用沖突等，需要研究提出對策。
圖為人力資源和社會保障部農(nóng)民工工作司副司長沈水生（資料圖片）
到2020年確保我國現(xiàn)行標準下農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困，是黨的十八屆五中全會做出的重大決策。目前，各地區(qū)、各有關(guān)部門深入貫徹黨中央、國務(wù)院決策部署，把打贏脫貧攻堅戰(zhàn)作為“一把手”工程、第一民生工程予以重視，按照“六個精準” 基本要求（扶貧對象精準、項目安排精準、資金使用精準、措施到戶精準、因村派人精準、脫貧成效精準），采取有力有效措施，扶貧脫貧工作進展順利。與此同時，扶貧脫貧工作中也存在一些困難和問題，需要研究解決。
一、在扶貧對象精準和脫貧成效精準上的難題及對策
（一）在扶貧對象精準和脫貧成效精準上存在的難題
精準扶貧脫貧首先要明確“扶持誰”“如何退”問題，也就是要精準識別“貧困戶”和“脫貧戶”，做到扶貧對象精準、脫貧成效精準。目前，世界銀行和我國確定貧困人口的標準都是年人均收入標準，家庭年人均收入低于脫貧標準的人口為貧困人口。我國現(xiàn)行脫貧標準是農(nóng)民年人均純收入按2010年不變價計算為2300元，2014年現(xiàn)價脫貧標準為2800元，2016年約為3146元。從實際情況看，在每年“動態(tài)調(diào)整、有進有出”過程中，按照家庭年人均純收入標準精準識別貧困戶存在以下困難：
1.實際工作中往往難以準確計算農(nóng)民家庭的年人均純收入。農(nóng)戶收入大部分是現(xiàn)金而非轉(zhuǎn)賬方式，基本上不記錄收入臺賬，不僅各級組織而且農(nóng)戶自己都難以準確計算本戶的年人均純收入。
2.對于一些嚴重收不抵支家庭是否認定為貧困戶存在兩難。從邏輯上看，“脫貧”是“貧困”的反面，應(yīng)當適用同一標準進行判斷，符合這一標準的應(yīng)認定為貧困戶，而不符合這一標準的則不應(yīng)認定為貧困戶或應(yīng)認定為脫貧戶。實際中，不少農(nóng)民家庭雖然年人均純收入高于脫貧標準但高得不多、僅夠吃穿，其住房破敗不安全，或者子女上學難承擔，有的家人患大病更是傾家蕩產(chǎn)。一方面，如果嚴格按照家庭年人均純收入標準來認定貧困戶，那么這類家庭不屬于貧困戶。另一方面，從實際生活水平來看，這類家庭只實現(xiàn)了“兩不愁”（不愁吃、不愁穿）卻未實現(xiàn)“三保障”（保障住房安全、保障義務(wù)教育、保障基本醫(yī)療），生活十分貧困，而且國家政策要求對貧困戶實現(xiàn)“兩不愁、三保障”后才能認定為脫貧。因此，實際工作中對此感到兩難。
3.對老年人家庭如何認定貧困存在兩難。在農(nóng)村，子女結(jié)婚后通常建立新的家庭、另立居民戶頭、建起新房，只剩60歲以上父母兩個或一個老人單立戶頭，住原有的舊房，有的舊房破敗不堪；老人仍然從事生產(chǎn)獲取部分收入，同時子女也會給予部分贍養(yǎng)。一方面從法律上看，這兩個或一個老人就是一戶，60歲以上老人不屬于勞動年齡人口，其每月固定收入是城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老金（目前全國平均為100元左右），低于現(xiàn)行脫貧標準；假如老人不從事生產(chǎn)、子女不給予贍養(yǎng)且老人不起訴要求子女給付贍養(yǎng)費，那么大多數(shù)農(nóng)村老年人家庭的年收入水平都低于脫貧標準，其中很大一部分老人還住在危房中，應(yīng)當認定為貧困戶并給予相關(guān)扶持。另一方面從可行性看，2016年，全國60周歲以上老年人口為23086萬人，占總?cè)丝诘?6.7%；戶籍人口城鎮(zhèn)化率為41.2%。簡單匡算，全國農(nóng)村60周歲以上老年人口達1.4億人，而且分布在包括貧困縣在內(nèi)的全國所有縣域。若嚴格按以上方法處理，則有可能導(dǎo)致“道德風險”（子女不再給予贍養(yǎng)），而且實質(zhì)上相當于將城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老金水平一步提高到脫貧標準，相當于現(xiàn)有水平的2.6倍，需要大幅增加財政支出。因此，實際工作中對此感到兩難。
4.有的農(nóng)戶女兒外嫁后，戶口仍保留在娘家，法律上屬于父母家庭的成員，造成對父母家庭是否貧困的識別困難。比如嫁給富裕戶而本人無就業(yè)收入時，父母家庭可能被識別為貧困戶，但實際上父母家庭因得到女兒資助而經(jīng)濟條件較好；嫁給貧困戶而本人有就業(yè)收入時，父母家庭因得不到女兒資助而生活困難，但由于女兒收入被統(tǒng)計為父母家庭收入，因此不能被認定為貧困戶。
（二）解決以上難題的對策建議
《中共中央國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》要求，在“十三五”脫貧攻堅期內(nèi)，對建檔立卡貧困村、貧困戶和貧困人口要定期進行全面核查，建立精準扶貧臺賬，實行有進有出的動態(tài)管理。因此，盡管在“十二五”期末已經(jīng)對貧困戶進行了精準識別（2015年年末，全國有貧困人口5575萬人），但為了切實落實“定期核查、有進有出”的要求，做到“扶貧對象精準、脫貧成效精準”，進一步完善貧困戶和脫貧的精準識別政策仍然十分必要。建議：
1.按照“標準同一、含義相反”的原則研究完善“貧困戶”和“脫貧”的定義。《中共中央國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》提出，“到2020年，穩(wěn)定實現(xiàn)農(nóng)村貧困人口不愁吃、不愁穿，義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房安全有保障”。據(jù)此精神，建議將“脫貧”定義為農(nóng)民家庭穩(wěn)定實現(xiàn)“兩不愁、三保障”；并相應(yīng)地將“貧困戶”定義為未實現(xiàn)“兩不愁、三保障”的農(nóng)民家庭，而不是僅指農(nóng)民家庭年人均純收入低于2010年不變價的2300元。
（1）關(guān)于“兩不愁”的具體標準，建議設(shè)定為農(nóng)民家庭年人均純收入不低于2010年不變價的2300元。
（2）關(guān)于“住房安全有保障”的具體標準，建議設(shè)定為農(nóng)民家庭的自住住房不屬于住建部門定義的危房。
（3）關(guān)于“義務(wù)教育有保障”的具體標準，建議設(shè)定為農(nóng)民家庭子女不因難以承擔寄宿費、生活費等經(jīng)濟原因而不能接受義務(wù)教育。
（4）關(guān)于“基本醫(yī)療有保障”的具體標準，比較難以設(shè)定。從實際情況看，城鄉(xiāng)各類群體患大病或慢性病雖然是小概率事件但每年都在部分人身上發(fā)生。患大病或慢性病者，因病種、就醫(yī)地醫(yī)療價格水平、是否全療程治療等因素不同，所需的醫(yī)療總費用也不同，有的能高達數(shù)百萬元。從患者及其家庭的意愿看，基本上希望全療程治療，即只要人活著、病未好，就一直治療。但是隨著醫(yī)療總費用的增加，能夠自己承擔的家庭越來越少；如果患者參加了基本醫(yī)療保險、大病保險、商業(yè)醫(yī)療保險，能夠讓更多的患者進行全療程治療，但必然還有部分城鄉(xiāng)家庭無力承擔自付費用。為此，有的家庭選擇放棄治療，有的則選擇借債治療，導(dǎo)致因病致貧、返貧。從理想的目標來說，應(yīng)該讓每個患者，包括醫(yī)療總費用數(shù)百萬元的患者，都能夠全療程治療，對于其無力承擔的自付費用由國家或社會予以補助，避免其放棄治療或因病致貧、返貧。不過，在我國仍然屬于發(fā)展中國家的現(xiàn)階段，可能難以實現(xiàn)這一目標。目前國家采取的政策措施是：建立基本醫(yī)療保險制度、大病保險制度、醫(yī)療救助制度，并鼓勵參加補充醫(yī)療保險、購買商業(yè)醫(yī)療保險，鼓勵社會慈善。鑒于此，現(xiàn)階段關(guān)于“因病致貧”還不宜籠統(tǒng)地定義為因患病借債治療而貧困，建議定義為：農(nóng)民家庭因收入低而未繳費參加基本醫(yī)療保險，或者無力承擔基本醫(yī)療保險封頂線以下的自付費用的。相應(yīng)地將“基本醫(yī)療有保障”具體標準設(shè)定為：農(nóng)民家庭參加了基本醫(yī)療保險（新農(nóng)合或城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險），且能夠承擔基本醫(yī)療保險封頂線以下的自付費用。針對“因病致貧”的扶貧措施包括：給予繳費補貼使其參加基本醫(yī)療保險；對符合規(guī)定的醫(yī)療費用自付部分給予補助。這樣的標準能夠保障絕大多數(shù)大病或慢性病患者進行全療程治療，而且財政補助支出上也可承擔。
根據(jù)以上定義和具體標準，建議在認定“貧困戶”和“脫貧戶”時，推廣一些地方的做法：一算賬，計算農(nóng)民家庭年人均純收入是否超過本年度現(xiàn)價貧困線標準；二看房，看住房是否為危房；三看義務(wù)教育，看孩子是否能上小學、初中；四看基本醫(yī)療保障，看是否參加了基本醫(yī)療保險，且能夠承擔基本醫(yī)療保險封頂線以下的自付費用。其中任何一項指標低于標準的，認定為貧困戶；所有指標均超過標準的，視為已脫貧。
2.研究完善在貧困戶識別工作中“戶”的定義。綜合考慮農(nóng)村老年人生活保障、財政支撐能力、防范“道德風險”、農(nóng)村風俗習慣等多方面因素，建議在精準識別貧困戶工作中，對農(nóng)村老人戶分類處理：
（1）對戶口與兒子、女兒或其他直系親屬同戶的，以該共同戶為家庭單位進行識別；
（2）對老人戶單立且本村無兒子同住的（包括無子女的、子女未居住在本村的、本村有女無子的），以該老人戶為家庭單位進行識別；
（3）對老人戶單立但本村有一個成年立戶兒子的，將該老人戶與成年兒子戶作為一個家庭單位進行識別；
（4）對老人戶單立且本村有兩個以上成年立戶兒子的，將該老人戶與其中經(jīng)濟條件最差的成年兒子戶作為一個家庭單位進行識別。
3.研究完善精準識別貧困戶的程序和方式。在衡量一個農(nóng)民家庭是否實現(xiàn)了“兩不愁、三保障”過程中，對住房是否為危房的判斷可以由專業(yè)人員通過技術(shù)手段來做出，但對于家庭年人均純收入、義務(wù)教育和基本醫(yī)療的自付能力的判斷，單靠政府部門和村民組織往往難以準確做出。建議推廣實踐中一些地方摸索出的經(jīng)驗，通過農(nóng)戶申報、村民評議、組織評估的程序和方式，來核查農(nóng)戶經(jīng)濟狀況，識別貧困戶。這種程序和方式引入了“村民評議”環(huán)節(jié)，既能提高識別貧困戶的絕對精準度（與脫貧標準相比較），更能確保相對精準度（農(nóng)戶之間相互比較），防止出現(xiàn)不貧困的家庭被認定為貧困戶而真正的貧困家庭卻未被認定為貧困戶的現(xiàn)象。
二、在資金使用精準和措施到戶精準上的難題及對策
（一）在資金使用精準和措施到戶精準上存在的難題
精準扶貧脫貧還要明確“如何扶”問題，也就是要精準滴灌，做到資金使用精準、措施到戶精準。中央扶貧開發(fā)工作會議提出了“五個一批”的扶貧脫貧主要途徑，即發(fā)展生產(chǎn)脫貧一批、易地搬遷脫貧一批、生態(tài)補償脫貧一批、發(fā)展教育脫貧一批、社會保障兜底一批。目前，各地區(qū)、各有關(guān)部門按照“五個一批”部署，細化具體扶貧政策措施，成效顯著。但也存在一些難題。
1.一些地方存在非貧困戶抱怨貧困戶和扶貧政策措施的現(xiàn)象。原因是：為了做好扶貧脫貧工作，一些地方加大對貧困戶的政策扶持尤其是資金扶持力度，而且往往將各項扶持政策措施疊加實施于同一個貧困戶。比如對于居住在危房的給予建房補助，高的可達每戶7萬元；對于子女上高中或大學的給予免學費、生活補貼，高的可達2萬元；對于家人患大病的在基本醫(yī)療保險、大病保險、醫(yī)療救助等社會保障制度之外，有的還由扶貧資金出資購買商業(yè)保險進一步提高醫(yī)療費報銷比例，由社會救助資金給予臨時生活救助；對于缺乏增收渠道的給予產(chǎn)業(yè)補助資金，投入企業(yè)入股，由貧困戶享受企業(yè)分紅，股本高的可達幾萬元。這些扶貧政策措施有助于貧困戶脫貧，但是對于一些家庭經(jīng)濟狀況比貧困戶好不了多少的非貧困戶來說，其不能享受扶貧政策，境況比貧困戶還差，因而抱怨貧困戶和扶貧工作，認為“認定為貧困戶就什么都有了，剛過脫貧線的則什么都沒有，不公平”。
2.一些地方和貧困戶對現(xiàn)行扶貧政策措施能否確保“十三五”時期以后持久脫貧存在擔心。首先是擔心因病返貧。一個地區(qū)任何時期總會有人患大病。在脫貧攻堅期內(nèi)，對于因病致貧返貧的貧困戶，地方采取多種措施予以扶持，但脫貧攻堅期結(jié)束后，如果不能落實醫(yī)療救助，沒有扶貧資金、社會救助資金的兜底保障，大病患者家庭可能因病返貧。其次是擔心農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展不穩(wěn)定而返貧。發(fā)展農(nóng)村產(chǎn)業(yè)在扶貧脫貧中比重最大、貢獻最大。這些產(chǎn)業(yè)往往以養(yǎng)殖、經(jīng)濟作物種植為主，規(guī)模小，受市場和氣候變化影響大，抗風險能力弱；而且貧困地區(qū)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施條件較差、物流不暢、缺資金和技術(shù)的狀況在短時期內(nèi)難以根本改變。一旦生產(chǎn)經(jīng)營遇到困難，脫貧攻堅期內(nèi)實行的干部結(jié)對幫扶等扶貧措施不再延續(xù)，農(nóng)民家庭就可能返貧。其三是擔心轉(zhuǎn)移就業(yè)不穩(wěn)定而返貧。轉(zhuǎn)移就業(yè)是重要的脫貧途徑，貧困戶中只要有一個勞動力轉(zhuǎn)移到二三產(chǎn)業(yè)就業(yè)而成為農(nóng)民工，一年的工資收入基本上就能使家庭脫貧。但目前農(nóng)民工就業(yè)總體上不穩(wěn)定，如果失業(yè)返鄉(xiāng)，可能導(dǎo)致其家庭返貧，而且還可能影響其他流轉(zhuǎn)其土地的農(nóng)戶的土地適度規(guī)模經(jīng)營，相應(yīng)降低收入水平。
3.在優(yōu)先采用最低生活保障措施或其他扶貧措施上存在兩難。一方面，根據(jù)現(xiàn)行扶貧脫貧政策，通過最低生活保障制度兜底一批是各類扶貧脫貧措施中的兜底措施，僅僅適用于完全或部分喪失勞動能力的貧困戶；而對于具有勞動能力的貧困戶，應(yīng)該優(yōu)先采用幫助發(fā)展產(chǎn)業(yè)、轉(zhuǎn)移就業(yè)等其他措施進行扶貧；而且由于目前相當多的地區(qū)農(nóng)村居民最低生活保障標準低于國家扶貧標準，貧困戶享受最低生活保障后也不能實現(xiàn)脫貧，因此國家政策要求最低生活保障標準低的地區(qū)要逐步提高到國家扶貧標準，實現(xiàn)“兩線合一”。另一方面，根據(jù)現(xiàn)行最低生活保障制度，農(nóng)民家庭人均收入低于當?shù)剞r(nóng)村居民最低生活保障標準，且家庭財產(chǎn)狀況符合當?shù)厝嗣裾?guī)定條件的（不考慮農(nóng)民家庭是否有勞動能力），就應(yīng)當給予其最低生活保障，這是具有法律強制性的規(guī)定。也就是說，目前貧困戶中符合享受最低生活保障的，依法應(yīng)當優(yōu)先采用最低生活保障措施；當“兩線合一”實現(xiàn)后，所有收入型貧困戶依法都應(yīng)當優(yōu)先采用最低生活保障措施。可見，現(xiàn)行最低生活保障制度與扶貧脫貧政策存在適用沖突，導(dǎo)致在優(yōu)先采用最低生活保障措施或其他扶貧措施上存在兩難。
（二）解決以上難題的對策建議
針對以上問題，建議在制定扶貧脫貧政策措施時，要處理好四個關(guān)系：一是貧困戶與非貧困戶的關(guān)系，既要扶持貧困戶脫貧，又要避免資助貧困戶的生活水平遠超低收入的非貧困戶生活水平；二是當前脫貧與持久脫貧的關(guān)系，既要確保當前按期脫貧，又要能實現(xiàn)持久脫貧；三是扶貧政策與社會保障政策的關(guān)系，既要使兩種政策相互補充，又要避免相互沖突；四是精準到戶措施與區(qū)域扶貧措施的關(guān)系，既要重點采取精準到戶措施，又要輔助采取區(qū)域扶貧措施。同時，建議制定每個貧困戶的具體扶貧措施時，要遵循四個原則：一是有效性原則，即能夠確保如期實現(xiàn)脫貧目標；二是長效性原則，即能夠保障脫貧戶在“十三五”時期后不返貧；三是內(nèi)生性原則，即對于有勞動能力的貧困戶要“造血”扶持其通過自身的努力實現(xiàn)脫貧，只有對無勞動能力的貧困戶才“輸血”；四是公平性原則，即平衡好貧困戶之間以及貧困戶與其他低收入群體之間的利益關(guān)系，讓各方面都感到公平。根據(jù)這些原則，建議從以下方面解決目前“資金使用精準、到戶措施精準”上存在的難題：
1.分類施策。準確分析每個貧困戶的致貧原因，尤其是要區(qū)分年人均純收入低于脫貧標準的收入型貧困，以及不能保障住房安全、基本醫(yī)療、子女義務(wù)教育的支出型貧困，有針對性地按照“五個一批”分類施策。
2.優(yōu)先“造血”。對于年人均純收入低于脫貧標準的收入型貧困戶，只要有勞動能力的，首先要采取扶持發(fā)展產(chǎn)業(yè)、轉(zhuǎn)移就業(yè)等措施，幫助其通過自身辛勤勞動提高收入水平；不能優(yōu)先采取更不能僅僅采取“輸血”措施來提高其收入水平。
3.堅持標準。扶貧措施的目標是脫貧，即實現(xiàn)“兩不愁、三保障”，既要確保實現(xiàn)這一目標，也不能超越這一目標，不能疊加給予各種扶持尤其是資金補助從而使脫貧戶經(jīng)濟境況遠遠好于接近貧困線的非貧困戶經(jīng)濟境況。當然，鼓勵貧困戶通過發(fā)展產(chǎn)業(yè)、轉(zhuǎn)移就業(yè)等自身辛勤勞動不僅脫貧而且致富。
4.完善低保。修改現(xiàn)行農(nóng)村居民最低生活保障制度有關(guān)規(guī)定，使其與現(xiàn)行扶貧脫貧政策保持協(xié)調(diào)。規(guī)定對于農(nóng)民家庭人均收入低于當?shù)剞r(nóng)村居民最低生活保障標準，且家庭財產(chǎn)狀況符合當?shù)厝嗣裾?guī)定條件的，當?shù)厝嗣裾捌溆嘘P(guān)部門首先應(yīng)當通過幫助其發(fā)展產(chǎn)業(yè)、轉(zhuǎn)移就業(yè)等措施提高收入水平；確實不能提高收入水平，以及完全或部分喪失勞動能力的，應(yīng)當給予其最低生活保障。
5.加強片區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。既要采取精準到戶的扶貧措施，也要繼續(xù)采取區(qū)域性的扶貧措施。持續(xù)加強貧困地區(qū)農(nóng)村路、電、水、通信等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加強農(nóng)村環(huán)境和村容治理，加快農(nóng)村物流業(yè)發(fā)展，創(chuàng)造貧困戶長效脫貧的客觀環(huán)境。
6.發(fā)展區(qū)域“大產(chǎn)業(yè)”帶動貧困戶“小產(chǎn)業(yè)”。結(jié)合不同貧困地區(qū)的資源稟賦，扶持發(fā)展特色種植養(yǎng)殖、旅游休閑、農(nóng)村電商等本區(qū)域“大產(chǎn)業(yè)”，引導(dǎo)、帶動、扶持貧困戶參與其中發(fā)展“小產(chǎn)業(yè)”，抱團取暖、規(guī)模發(fā)展，提高產(chǎn)業(yè)脫貧的可持續(xù)性。
7.進一步做好為農(nóng)民工服務(wù)工作。以貧困勞動力為重點，大力開展職業(yè)培訓(xùn)和勞務(wù)輸出，擴大和穩(wěn)定其轉(zhuǎn)移就業(yè)。維護其勞動保障權(quán)益，有序推進有條件有意愿的農(nóng)民工逐步市民化，實現(xiàn)家庭的長效脫貧。
8.通過社會保障制度而非階段性特別扶持政策來解決支出型貧困問題。按照扶貧脫貧“三保障”標準，完善現(xiàn)行危房改造、教育救助、基本醫(yī)療保險、大病保險、醫(yī)療救助等社會保障制度，并且覆蓋包括農(nóng)村貧困戶、脫貧戶在內(nèi)的全體城鄉(xiāng)家庭，使得無論是“十三五”時期還是此后時期，無論是目前的農(nóng)村貧困戶還是非貧困戶，只要不能實現(xiàn)住房安全有保障、義務(wù)教育有保障、基本醫(yī)療有保障的，都能通過以上社會保障制度實現(xiàn)“三保障”。這樣的制度性措施，既符合扶貧脫貧措施的有效性原則，又符合長效性、公平性原則，能夠避免非貧困戶抱怨貧困戶和扶貧政策措施的現(xiàn)象，消除對現(xiàn)行扶貧政策措施能否確保“十三五”時期以后持久脫貧的擔心。
（作者系人力資源和社會保障部農(nóng)民工工作司副司長）
