本報(bào)記者 喬 欣 通訊員 李曉斌
打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，實(shí)現(xiàn)全面脫貧，讓所有群眾早日實(shí)現(xiàn)全面小康，是我們責(zé)無旁貸的歷史任務(wù)。
2017年，新的“扶貧攻堅(jiān)任務(wù)”已然到來，在這場艱巨的“戰(zhàn)役”中，如何確保扶貧“步子”走得更穩(wěn)、更快、更扎實(shí)？——省人大常委會(huì)法工委負(fù)責(zé)人介紹說，扶貧工作進(jìn)入“攻堅(jiān)“階段”，將相關(guān)法律、法規(guī)“吃透“，就顯得尤為重要。
2015年7月24日，青海省第十二屆人大常委會(huì)第二十次會(huì)議表決通過了《青海省農(nóng)村牧區(qū)扶貧開發(fā)條例》，條例明確了扶貧開發(fā)對象、扶貧開發(fā)工作機(jī)制、扶貧開發(fā)措施以及扶貧開發(fā)項(xiàng)目與資金管理等內(nèi)容，通過遵循政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、自力更生、精準(zhǔn)扶貧的原則，全面提高扶貧開發(fā)的針對性和實(shí)效性。條例的出臺(tái)為今后我省深入開展扶貧攻堅(jiān)活動(dòng)，進(jìn)一步改善貧困人口生產(chǎn)生活條件，加快貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展將起到重要作用。
立法背景
青海省屬于全國特殊困難地區(qū)，貧困面廣、貧困程度深、貧困人口多，全省有42個(gè)縣（市、區(qū)、行委）分別屬于國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣和國家劃定的集中連片特殊困難地區(qū)，省內(nèi)尚有53.97萬貧困人口，且大多數(shù)居住在干旱地區(qū)和高寒牧區(qū)，扶貧開發(fā)工作難度大，扶貧攻堅(jiān)任務(wù)十分繁重。為了依法推進(jìn)和規(guī)范農(nóng)村牧區(qū)扶貧開發(fā)工作，加快貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)貧困地區(qū)和貧困人口脫貧致富，制定扶貧開發(fā)條例是十分必要的。
立法過程
2014年12月，青海省人民政府向省人大常委會(huì)提出了審議《青海省農(nóng)村牧區(qū)扶貧開發(fā)條例（草案）》（以下簡稱草案）的議案。2015年3月25日，省十二屆人大常委會(huì)第十八次會(huì)議對草案進(jìn)行了第一次審議。初審后，常委會(huì)組成人員認(rèn)為制定本條例很有必要，但草案中規(guī)定的扶貧工作機(jī)制、措施、資金管理等內(nèi)容需要進(jìn)一步充實(shí)和完善。會(huì)后，法工委根據(jù)常委會(huì)會(huì)議的審議意見，對草案進(jìn)行了研究修改，并將修改稿印發(fā)各市、州人大常委會(huì)，書面征求各地區(qū)意見。赴省內(nèi)外進(jìn)行立法調(diào)研，了解和掌握扶貧工作實(shí)際情況，廣泛聽取了各方面的意見建議。對草案作了多次的論證修改。
2015年7月20日，省人大常委會(huì)召開第二十次會(huì)議，省人大法制委員會(huì)依法向會(huì)議提出了青海省農(nóng)村牧區(qū)扶貧開發(fā)條例草案修改稿和草案審議結(jié)果的報(bào)告。常委會(huì)組成人員認(rèn)為，草案修改稿認(rèn)真吸納了常委會(huì)組成人員的初審意見和各方面的意見建議，內(nèi)容充實(shí)，符合我省實(shí)際，已比較成熟，同意提請本次常委會(huì)會(huì)議表決。同時(shí)，也提出了一些修改意見。會(huì)后，法工委作了認(rèn)真研究，對草案修改稿進(jìn)行了修改。7月23日上午，法制委員會(huì)召開第二十四次全體會(huì)議進(jìn)行了統(tǒng)一審議，提出了草案表決稿，并在7月24日的常委會(huì)全體會(huì)議上順利表決通過。
《條例》的結(jié)構(gòu)及主要內(nèi)容
《青海省農(nóng)村牧區(qū)扶貧開發(fā)條例》共七章五十五條，分別是第一章總則；第二章扶貧對象和范圍；第三章扶貧開發(fā)工作機(jī)制；第四章扶貧開發(fā)措施；第五章扶貧開發(fā)項(xiàng)目與資金管理；第六章法律責(zé)任和第七章附則。下面就條例的主要內(nèi)容作簡要介紹。
1、關(guān)于總則
確定了立法目的。條例第一條確定了我省扶貧開發(fā)工作的立法目的，“為了推進(jìn)和規(guī)范農(nóng)村牧區(qū)扶貧開發(fā)活動(dòng)，加快貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，縮小發(fā)展差距，實(shí)現(xiàn)共同富裕，根據(jù)有關(guān)法律、行政法規(guī)，結(jié)合本省實(shí)際，制定本條例。”
明確了適用范圍。為使社會(huì)公眾進(jìn)一步明確扶貧開發(fā)的概念和適用范圍，條例第二條指出，“本條例適用于本省行政區(qū)域內(nèi)的農(nóng)村牧區(qū)扶貧開發(fā)活動(dòng)。”同時(shí)對扶貧開發(fā)的概念做出了界定：“本條例所稱扶貧開發(fā)，是指本省各級人民政府、社會(huì)各界通過政策支持、資金投入、項(xiàng)目扶持、技術(shù)服務(wù)等方式，幫助扶貧對象改善生產(chǎn)生活條件，增強(qiáng)發(fā)展能力，實(shí)現(xiàn)脫貧致富的活動(dòng)。”
提出了扶貧開發(fā)工作原則。條例結(jié)合國務(wù)院有關(guān)文件和我省實(shí)際，規(guī)定了扶貧開發(fā)工作應(yīng)遵循的有關(guān)原則，即：“扶貧開發(fā)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持開發(fā)式扶貧方針，遵循政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、自力更生、精準(zhǔn)扶貧的原則。”
規(guī)范了政府及其相關(guān)部門在扶貧開發(fā)工作中的職責(zé)。條例第四條規(guī)定了縣級以上人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的扶貧開發(fā)工作，建立健全扶貧開發(fā)工作目標(biāo)責(zé)任和考核評價(jià)制度。同時(shí)規(guī)定，縣級以上人民政府扶貧開發(fā)行政主管部門負(fù)責(zé)專項(xiàng)扶貧開發(fā)工作，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)行業(yè)扶貧、社會(huì)扶貧工作。其他有關(guān)部門按照各自職責(zé)做好行業(yè)扶貧工作。
2、扶貧對象和范圍
首先，條例進(jìn)一步規(guī)范了“扶貧對象”和“扶貧開發(fā)范圍”的表述，擴(kuò)大了扶貧對象的范圍，把不具有勞動(dòng)能力的農(nóng)村牧區(qū)居民也涵蓋到了扶貧對象中，體現(xiàn)了對不具有勞動(dòng)能力的人既要救濟(jì)也要扶貧的原則。即：“扶貧對象是指在扶貧標(biāo)準(zhǔn)以下的農(nóng)村牧區(qū)居民”。同時(shí)規(guī)定扶貧開發(fā)范圍,包括貧困戶、貧困村、扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣、集中連片特殊困難地區(qū)。其次條例進(jìn)一步完善了有關(guān)制定扶貧標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，經(jīng)征求省扶貧行政主管部門意見，確定本省扶貧標(biāo)準(zhǔn)由省人民政府扶貧開發(fā)行政主管部門會(huì)同有關(guān)部門擬定，且不低于國家扶貧標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)按照動(dòng)態(tài)管理的要求，提出“農(nóng)村牧區(qū)扶貧標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r適時(shí)進(jìn)行調(diào)整”三是國務(wù)院扶貧辦和省扶貧開發(fā)工作領(lǐng)導(dǎo)小組都下發(fā)了扶貧開發(fā)建檔立卡方面的規(guī)范性文件，對貧困村、貧困戶的確定標(biāo)準(zhǔn)和程序作了詳細(xì)的要求。因此，條例規(guī)定“縣級人民政府應(yīng)當(dāng)按照國家和省扶貧標(biāo)準(zhǔn)、程序，確定貧困村和貧困戶”。四是條例為體現(xiàn)對殘疾人等特殊群體的優(yōu)先扶貧。規(guī)定：“各級人民政府應(yīng)當(dāng)優(yōu)先扶持貧困對象中的軍烈屬、殘疾人、計(jì)劃生育戶等特殊群體”。五是按照對扶貧開發(fā)對象實(shí)行動(dòng)態(tài)管理的要求，依據(jù)國務(wù)院有關(guān)文件規(guī)定。條例把“貧困村經(jīng)過幫扶，已達(dá)扶貧開發(fā)幫扶任務(wù)目標(biāo)；貧困戶經(jīng)過幫扶，經(jīng)濟(jì)收入已超省政府確定的農(nóng)村牧區(qū)扶貧標(biāo)準(zhǔn)，并且有穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)收入來源。”作為貧困村、貧困戶的脫貧條件。同時(shí)還規(guī)定扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣、集中連片特殊困難地區(qū)的確定和退出按照國家和省有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。
3、扶貧開發(fā)工作機(jī)制
扶貧開發(fā)工作機(jī)制既是全省各級人民政府扶貧開發(fā)工作的依據(jù)，也是各項(xiàng)扶貧開發(fā)工作得以有序開展的保證。因此，條例進(jìn)一步完善了本章的結(jié)構(gòu)和內(nèi)容，根據(jù)國務(wù)院對創(chuàng)新扶貧開發(fā)工作機(jī)制提出的具體要求制定了以下工作機(jī)制：
精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制。“各級人民政府應(yīng)當(dāng)建立精準(zhǔn)扶貧機(jī)制，實(shí)行精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理和精準(zhǔn)考核，確保扶貧到村、效益到戶。”
協(xié)調(diào)推進(jìn)機(jī)制。“縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)建立協(xié)調(diào)推進(jìn)機(jī)制，通過聯(lián)席會(huì)議制度等方式，加強(qiáng)工作聯(lián)動(dòng)，統(tǒng)籌相關(guān)部門在制定政策、編制規(guī)劃、分配資金、安排項(xiàng)目時(shí)向集中連片特殊困難地區(qū)、扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣和扶貧對象傾斜，優(yōu)化扶貧資源配置，形成扶貧開發(fā)合力。”
社會(huì)參與機(jī)制。“各級人民政府應(yīng)當(dāng)創(chuàng)新社會(huì)參與機(jī)制，制定鼓勵(lì)措施，建立社會(huì)扶貧信息交流平臺(tái)，為參與扶貧協(xié)作、定點(diǎn)扶貧、社會(huì)幫扶等活動(dòng)的單位和個(gè)人提供服務(wù)。”
金融服務(wù)機(jī)制。“縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)完善金融服務(wù)機(jī)制，搭建融資平臺(tái)，創(chuàng)新金融產(chǎn)品和服務(wù)，完善信用體系，鼓勵(lì)和引導(dǎo)金融資本投入扶貧開發(fā)。”
貧困縣考核機(jī)制。“省人民政府應(yīng)當(dāng)完善貧困縣考核機(jī)制，把扶貧開發(fā)作為貧困縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展考核的主要內(nèi)容，科學(xué)設(shè)置扶貧開發(fā)考核評價(jià)指標(biāo)，合理運(yùn)用考核結(jié)果。”
監(jiān)督約束機(jī)制。“縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)建立健全扶貧開發(fā)監(jiān)督約束機(jī)制，發(fā)揮審計(jì)、監(jiān)察等部門對扶貧開發(fā)的監(jiān)督作用，保障扶貧項(xiàng)目資金安全使用。”的內(nèi)容。
4、扶貧開發(fā)措施
扶貧開發(fā)措施關(guān)系到扶貧對象的切身利益，與貧困戶的生產(chǎn)生活息息相關(guān)，《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要2011-2020年》從專項(xiàng)扶貧、行業(yè)扶貧、社會(huì)扶貧、國際合作、政策保障等方面對扶貧措施作了規(guī)定，因此，條例結(jié)合本省實(shí)際，對扶貧開發(fā)措施一章作出了明確的規(guī)定：一是專項(xiàng)扶貧方面規(guī)定了易地搬遷、產(chǎn)業(yè)扶貧的內(nèi)容；二是行業(yè)扶貧方面規(guī)定了完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、開展科技扶貧、加強(qiáng)貧困地區(qū)文化建設(shè)、改善醫(yī)療衛(wèi)生建設(shè)、完善社會(huì)保障制度、重視貧困地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的內(nèi)容；三是社會(huì)扶貧方面規(guī)定了定點(diǎn)扶貧、東西部扶貧協(xié)作、援青扶貧、社會(huì)各界參與、國際交流與合作以及社會(huì)購買服務(wù)的內(nèi)容；四是政策保障方面規(guī)定了人才保障、金融服務(wù)、加強(qiáng)基層組織建設(shè)、扶貧隊(duì)伍建設(shè)的內(nèi)容。
5、扶貧開發(fā)項(xiàng)目與資金管理
為便于監(jiān)督管理，條例根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定對扶貧開發(fā)項(xiàng)目和扶貧開發(fā)資金的范圍作了明確：“扶貧開發(fā)項(xiàng)目包括基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境改善、能力建設(shè)等項(xiàng)目。”“扶貧開發(fā)資金包括國家和地方財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金、信貸扶貧資金、社會(huì)幫扶資金、社會(huì)捐贈(zèng)資金以及其他用于扶貧開發(fā)的資金。”
對扶貧開發(fā)項(xiàng)目的審批，條例規(guī)定為：縣級人民政府扶貧開發(fā)行政主管部門負(fù)責(zé)組織扶貧對象和相關(guān)單位申報(bào)扶貧開發(fā)項(xiàng)目，會(huì)同有關(guān)部門評審后報(bào)本級人民政府批準(zhǔn)，并報(bào)上級扶貧開發(fā)行政主管部門備案。
條例強(qiáng)化了對扶貧開發(fā)項(xiàng)目設(shè)施的管護(hù)力度，“任何單位和個(gè)人不得擅自占用、毀壞或者處置扶貧開發(fā)項(xiàng)目形成的設(shè)施、設(shè)備等資產(chǎn)。”同時(shí)針對該條款還規(guī)定了相應(yīng)的法律責(zé)任。
國家有關(guān)部委下發(fā)的財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金管理辦法，對財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金的分配方式進(jìn)行了細(xì)化，條例結(jié)合我省實(shí)際作出規(guī)定：“財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金由縣級以上人民政府財(cái)政部門會(huì)同扶貧開發(fā)行政主管部門按照因素測算提出分配方案，報(bào)本級人民政府批準(zhǔn)。將扶貧資金績效、扶貧工作考核評價(jià)結(jié)果作為因素參與扶貧資金測算分配。”
6、條例法律責(zé)任一章中，在不重復(fù)國家法律、行政法規(guī)已規(guī)定相應(yīng)處罰的基礎(chǔ)上，分別在扶貧對象的確定、扶貧開發(fā)項(xiàng)目的申報(bào)、扶貧項(xiàng)目管護(hù)、扶貧資金管理、國家工作人員履職等違反本條例規(guī)定的行為方面制定了法律責(zé)任
需要說明的幾個(gè)問題
在扶貧開發(fā)條例立法過程中，通過赴基層開展立法調(diào)研，以及征求各相關(guān)政府部門及法制咨詢組專家意見，也征求到了不少其他意見。
有些部門提出在易地搬遷過程中，項(xiàng)目用地難以審批的問題。目前，在扶貧開發(fā)工作中，仍然存在著各部門聯(lián)系協(xié)調(diào)力度不夠的情況，扶貧開發(fā)工作只有實(shí)行政府主導(dǎo)、相關(guān)部門聯(lián)動(dòng)、扶貧開發(fā)行政主管部門具體負(fù)責(zé)、全社會(huì)共同參與的工作機(jī)制，才能實(shí)現(xiàn)綜合扶貧、整體推進(jìn)的目標(biāo)。為此，條例規(guī)定了以聯(lián)席會(huì)議制度為主的協(xié)調(diào)推進(jìn)機(jī)制，通過建立和完善行業(yè)部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制，有利于整合項(xiàng)目資金等各類資源，實(shí)施好扶貧開發(fā)規(guī)劃的基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)公益建設(shè)項(xiàng)目。
關(guān)于增加扶貧工作人員配備問題。目前我省扶貧開發(fā)工作量大，工作任務(wù)重，但工作人員明顯不足，為解決這一基層反映突出的問題，一方面需要政府部門及時(shí)協(xié)調(diào)人員配置，另一方面條例也作出了規(guī)定“各級人民政府應(yīng)當(dāng)開展駐村扶貧工作，出臺(tái)激勵(lì)政策，落實(shí)保障措施，確保貧困村有駐村工作隊(duì)、貧困戶有幫扶人。”
關(guān)于扶貧對象的動(dòng)態(tài)管理問題。扶貧開發(fā)工作是一項(xiàng)長期性、基礎(chǔ)性工作，在扶貧過程中要避免扶貧對象產(chǎn)生等、靠、要的心理，杜絕產(chǎn)生“養(yǎng)懶漢”現(xiàn)象。一方面要制定激勵(lì)機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)貧困群眾的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，切實(shí)增強(qiáng)內(nèi)生動(dòng)力和“造血功能”，條例在扶貧開發(fā)原則中就加入了“自力更生”的內(nèi)容。另一方面需要掌握扶貧對象的生存發(fā)展資料，這就要求政府部門通過建立全省統(tǒng)一的扶貧開發(fā)信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，及時(shí)完善信息檔案，制定扶貧對象的確定和退出機(jī)制，實(shí)施動(dòng)態(tài)管理。針對這一點(diǎn)，條例第十二條也作出了相應(yīng)規(guī)定。
關(guān)于完善政府購買社會(huì)服務(wù)方面的內(nèi)容。國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步動(dòng)員社會(huì)力量參與扶貧開發(fā)的意見中提出創(chuàng)新參與方式，推進(jìn)政府購買服務(wù)，支持參與社會(huì)扶貧的各類主體通過公開競爭等市場化方式，積極參加政府面向社會(huì)購買服務(wù)工作，有序引導(dǎo)社會(huì)力量參與扶貧開發(fā)。因此，條例在扶貧開發(fā)措施中規(guī)定“縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)推進(jìn)面向社會(huì)購買服務(wù)，鼓勵(lì)參與
社會(huì)扶貧的各類主體通過公開競爭的方式，積極參加政府購買服務(wù)工作，支持社會(huì)組織承擔(dān)扶貧項(xiàng)目的實(shí)施。”
關(guān)于確定扶貧開發(fā)宣傳周。每年10月17日為國家扶貧日，為擴(kuò)大扶貧開發(fā)工作的影響力，動(dòng)員相關(guān)部門和社會(huì)各界組織開展廣泛的宣傳教育活動(dòng)，條例規(guī)定“每年國家扶貧日前一周為全省扶貧開發(fā)宣傳周，各級人民政府應(yīng)當(dāng)組織相關(guān)部門和社會(huì)各界開展宣傳教育、扶貧濟(jì)困等活動(dòng)。”
充分發(fā)揮法治的引領(lǐng)和保障作用，對于推進(jìn)扶貧開發(fā)重大決策部署落地落實(shí)、推動(dòng)扶貧開發(fā)工作順利開展、提高落后地區(qū)生產(chǎn)力等方面具有重要作用， 嚴(yán)謹(jǐn)、全面的法治保障，必將為扶貧開發(fā)工作實(shí)現(xiàn)“脫貧致富”目標(biāo)保駕護(hù)航。
