原標題：推進涉農(nóng)專項資金統(tǒng)籌整合高效使用
省政府參事室
多年來，中央財政、地方各級財政和相關部門持續(xù)設列“三農(nóng)”項目，下?lián)艽罅坑糜谵r(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展、農(nóng)村公共服務設施建設和農(nóng)民生產(chǎn)生活補貼的項目資金，在解決“三農(nóng)”問題中發(fā)揮了非常重要的作用。但在工作實踐中，從決策層面的政策設計、項目設立到基層的實際使用，其間還存在不少具體問題，離“效益最大化”原則還有不小差距。如何統(tǒng)籌整合、高效使用涉農(nóng)資金，是各級政府必須著力破解的難題。近日，我們赴定西、平?jīng)龅鹊貙ｎ}調研了涉農(nóng)資金整合使用情況，形成了一些初步的看法和建議。
整合使用涉農(nóng)資金勢在必行不容懈怠
初步統(tǒng)計，我省目前實施的涉農(nóng)資金項目總計多達265項，其中中央項目92項，省級(含省級配套)項目173項。名目繁多的涉農(nóng)資金，大部分以獨立、具體的項目形式戴帽下達，專項管理、專款專用。在財力有限、支出盤子較小、項目較少的情況下，這種形式總體效果不錯，但隨著形勢的變化，繼續(xù)沿用傳統(tǒng)管理模式，采取一竿子插到底的辦法，具體實施中暴露出的一系列弊端也不容忽視：
一是權責不統(tǒng)一，下達項目的并不真正了解基層具體需求，了解具體需求的決定不了資金用途。二是政出多門、條塊分割、多頭管理，政策碎片化問題突出，制度銜接不夠，互相打架時有發(fā)生。三是項目分散、孤立、撒胡椒面，導致資金利用效益不明顯，項目優(yōu)勢不集中，執(zhí)行成本居高不下。四是項目規(guī)劃資料庫滯后于實際，項目編制審批到組織實施間隔期太長，致使部分項目因環(huán)境變化實施不了，造成資金沉淀。五是容易滋生跑項目、拉關系、請客送禮等不正之風，甚至產(chǎn)生腐敗現(xiàn)象。
因此，統(tǒng)籌整合涉農(nóng)資金十分必要。集中力量干大事，解決一批迫切需要解決的、單一的項目資金又難以解決突出問題；避免重復投入、重復建設，優(yōu)化資金配置，從根本上解決資金分散、碎片化的問題，最大限度地提高資金的使用效率；實現(xiàn)權責統(tǒng)一，有效緩解財政涉農(nóng)資金供需的結構性矛盾；克服官僚主義作風，促進機關作風建設，降低行政成本，提高行政效率，權力下放，職能歸位，讓上級部門騰出更多精力來做規(guī)劃、抓指導、謀大事；減少資金違規(guī)占用、長期滯留、趴在賬上的問題，堵塞部門、個人“權力尋租”的漏洞，避免腐敗現(xiàn)象的發(fā)生；解決延長農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈、農(nóng)村持續(xù)發(fā)展缺資金的問題。
實踐中已探索出了許多成功做法
近年來，我省各級政府在整合涉農(nóng)資金方面進行了一系列探索，積累了有益的經(jīng)驗。在省級層面，利用涉農(nóng)工作聯(lián)席會議制度這個平臺對涉農(nóng)資金整合，探索建立了“縣提需求、省定盤子，縣管實施、省抓指導，共同監(jiān)管、各負其責”的涉農(nóng)資金整合機制，創(chuàng)新了專項資金的管理、運作模式。
在縣級層面，涉農(nóng)資金整合的做法主要有：一是圍繞以美麗鄉(xiāng)村建設為代表的區(qū)域綜合開發(fā)進行資金集中使用式整合。美麗鄉(xiāng)村建設各地都有試點，康縣則是整縣推進，其資金整合效果最為顯著、經(jīng)驗也最為典型。二是圍繞促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)開發(fā)進行資金捆綁使用式整合。整合資金集中做大一個產(chǎn)業(yè)，最為典型的是靜寧縣，自上世紀80年代以來，按照產(chǎn)業(yè)發(fā)展先行、基礎設施配套跟進、人居環(huán)境改善、生活水平提高的思路，整合14類項目資金2.5億元支持蘋果產(chǎn)業(yè)發(fā)展成為主導產(chǎn)業(yè)，年人均果品收益達3950元。三是圍繞做好一類項目進行資金融通使用式整合。將來自不同渠道但用途性質相似的資金統(tǒng)籌整合使用，有效避免了低水平重復建設的問題。渭源縣通過整合“一事一議”的沙化路資金、整村推進的硬化路資金、縣級財政存量資金促進村社道路項目建設，整合林業(yè)資金、光彩基金中的綠化資金、縣上轉移支付資金，促進綠化項目建設，效果明顯。
兩相對照，省級層面的整合主要是調整預算下達方式，優(yōu)化資源配置，而縣級層面的整合才是資金具體投向方面的調整，更具針對性，是實質性整合。在資金整合過程中經(jīng)常遇到規(guī)劃方面上下脫節(jié)的問題、項目規(guī)劃用途與實際需求錯位的問題、項目管理規(guī)定與資金審計規(guī)定沖突的問題、整合使用后項目如何驗收的問題以及資金“整合”與“挪用”的有效區(qū)分問題，需要通過進一步健全整合資金的體制機制來加以解決。
整合使用涉農(nóng)資金的幾點建議
第一，涉農(nóng)資金的整合使用必須符合中央及中央部委的政策精神。我們是在既定條件下進行整合使用工作的，中央及中央部委的政策精神，既有指導性，更具規(guī)范性和約束性，任何違背中央精神的做法都是錯誤的，在實踐中也是行不通的。對于某些與基層實際不相符的政策規(guī)定，可積極匯報溝通，為縣(區(qū))統(tǒng)籌使用資金“松綁”，但在政策修訂之前不能違背。這是做好整合使用工作的重要前提。
第二，堅持以縣(區(qū))政府為主體。資金整合使用應在省市指導下，把主體責任放在縣(區(qū))一級，建立協(xié)調機構，由書記、縣(區(qū))長雙組長負責，明確財政作為涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合的牽頭部門，具體負責資金整合的上下左右協(xié)調對接，協(xié)調機構成員由發(fā)改、財政、扶貧、農(nóng)辦、林業(yè)、水利、農(nóng)牧、交通、建設、國土等部門負責人組成。跨區(qū)域性開發(fā)和重大工程項目，則由省市政府進行適量整合。
第三，堅持項目資金向重點區(qū)域和重點產(chǎn)業(yè)集聚。要集中力量辦大事，這里的“大事”，就是指重點區(qū)域的綜合配套建設和重點產(chǎn)業(yè)的培育提升。如果在涉農(nóng)資金的整合使用方向上不能突出重點，就會產(chǎn)生新的分散、孤立、撒胡椒面，同樣達不到集中力量辦大事的目的。
第四，堅持和改進項目化管理。多年的實踐證明，實行項目化管理，是涉農(nóng)資金安全運行、取得實效的有力保障。進一步整合使用涉農(nóng)資金，要堅持實行項目化管理，按照“渠道不變、用途不限”的原則將項目資金仍按原渠道下達到縣，由縣級自主安排使用，形成“多個渠道引水，一個龍頭放水”的扶貧投入新格局，著力提高各個方面項目建設的綜合效益。
第五，堅持以規(guī)劃為引領。資金整合須以項目整合為前提，項目整合須以規(guī)劃整合為前提，規(guī)劃整合是項目資金整合的“牛鼻子”，應具有前瞻性。以規(guī)劃為平臺聚集項目和資金，規(guī)劃整合要從轉變規(guī)劃編制方式入手，實現(xiàn)由“自上而下”層層分解到“自下而上”逐級匯總的轉變，先由縣上根據(jù)實際需要科學編制縣域經(jīng)濟總體發(fā)展規(guī)劃，建立動態(tài)管理的規(guī)劃項目庫，作為上級主管部門編制部門規(guī)劃的基礎性依據(jù)。
第六，堅持中央和省級專項資金盡可能多的切塊下達。專項資金切塊下達，賦予縣級政府對項目的主導權，有利于從源頭上進行資金整合，代表了涉農(nóng)資金整合使用的方向。應改革專項資金預算管理方式，按照省級主管部門的資金使用指導性意見，實行項目由“鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織申報、縣級審批報備、市級監(jiān)督指導、省級備案考核、縣上組織實施”的資金整合工作模式，強化縣(區(qū))政府在項目規(guī)劃管理和組織實施中的責任，主管部門則重點加強對資金使用合理性和使用效果的監(jiān)督檢查。
第七，大力推廣“一事一議”項目管理辦法。村級公益事業(yè)建設“一事一議”財政獎補方式，切塊下達資金，不指定具體項目，實行上報備案制。這一項目管理辦法，充分尊重農(nóng)民意愿和自主權，實施多年深受基層歡迎，實現(xiàn)了資金使用效益最大化，被實踐證明是成功的，應大力推廣應用到其他涉農(nóng)資金的管理中。
第八，多措并舉引導社會資本金融資本增加投入。市場經(jīng)濟條件下，對于大規(guī)模的區(qū)域性治理、產(chǎn)業(yè)開發(fā)和重大工程的實施，要在整合使用涉農(nóng)資金的基礎上，積極采用和借鑒“PPP”模式等形式，更多地撬動金融資本和社會資本共同開發(fā)建設，不斷放大涉農(nóng)資金的整合使用效應。
第九，強化監(jiān)管與鼓勵先進相結合。一方面要構建涉農(nóng)資金績效考評和全方位監(jiān)管體系，通過強化上級監(jiān)管、引入社會監(jiān)管、鼓勵群眾參與等措施做好資金的整合使用，避免出現(xiàn)低效和腐敗現(xiàn)象，確保基層政府管好用好涉農(nóng)資金。另一方面要建立“鼓勵先進”的政策機制，以各縣涉農(nóng)資金整合使用效果的考核結果為依據(jù)，對綜合效益好的加大資金扶持力度，對綜合效益差的應適度核減扶持資金，形成財政涉農(nóng)資金“扶勤不扶懶”和“獎優(yōu)要罰劣”的政策導向。
(省政府參事室作者：李志榮、李堋、馬保平、魏秀鴻、李發(fā)昌、盧杰章、龐智強、劉剛)
