原標(biāo)題：大理如何“精準(zhǔn)脫貧”

　　大理如何“精準(zhǔn)脫貧”

　　《中國(guó)新聞周刊》記者|葉娟 史廣林 席志剛

　　微信公號(hào)：中國(guó)新聞周刊雜志（china-newsweek）

　　“精準(zhǔn)的要義是準(zhǔn)和實(shí)，下一步要在精準(zhǔn)施策上下功夫。”10月17日，云南省大理白族自治州州委書記楊寧在全州2016年“10·17”扶貧日大會(huì)上表示，今年是云南省委、省政府向中央兌現(xiàn)脫貧承諾的第一年，全面完成年度脫貧退出目標(biāo)任務(wù)，大理具有重要的示范引領(lǐng)作用。

　　在吹響打贏“精準(zhǔn)脫貧”攻堅(jiān)戰(zhàn)號(hào)角的2016年，要實(shí)現(xiàn)4個(gè)貧困縣摘帽、16個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和134個(gè)貧困村退出、9.01萬(wàn)建檔立卡貧困人口脫貧，大理州委、州政府全面實(shí)行掛圖作戰(zhàn)，高位推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)工作，其脫貧攻堅(jiān)新模式優(yōu)勢(shì)漸現(xiàn)。

　　“把最窮農(nóng)戶找出來(lái)”

　　記住大理風(fēng)花雪月的人不少，但知道旅游資源豐富的大理還有許多深處貧困人口的卻不多。

　　實(shí)際上，大理州是全國(guó)新一輪扶貧開發(fā)的滇西主戰(zhàn)場(chǎng)，有國(guó)務(wù)院扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣9個(gè)、云南省扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣2個(gè)，建檔立卡貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)33個(gè)、貧困村300個(gè)、建檔立卡貧困戶25.41萬(wàn)人。

　　“在5年內(nèi)完成脫貧任務(wù)，有相當(dāng)?shù)碾y度，但我們有信心打贏這場(chǎng)邁入小康社會(huì)的攻堅(jiān)戰(zhàn)。”在接受《中國(guó)新聞周刊》采訪時(shí)，大理州委書記楊寧坦陳，按照年度分解指標(biāo)，今年的脫貧任務(wù)確實(shí)是“時(shí)間緊、任務(wù)重、壓力大”。

　　楊寧解釋說(shuō)，這不是叫苦叫難，而是清醒地認(rèn)識(shí)貧困現(xiàn)狀。脫貧承諾盛壓之下，不能盲目樂(lè)觀。在她看來(lái)，道理大家都懂，但扶貧的復(fù)雜性、系統(tǒng)性難題就擺在那兒。

　　自1986年起的三十年間，中國(guó)的反貧困戰(zhàn)役一直在“攻堅(jiān)”，政策幾經(jīng)調(diào)整：從“救濟(jì)式扶貧”到“開發(fā)式扶貧”，從“區(qū)域性扶貧”到瞄準(zhǔn)貧困縣、“整村推進(jìn)”，直至此輪“精準(zhǔn)扶貧”。

　　“全國(guó)上下對(duì)此輪脫貧攻堅(jiān)成敗在于精準(zhǔn)的認(rèn)識(shí)，已基本統(tǒng)一。”楊寧告訴《中國(guó)新聞周刊》，但每個(gè)貧困地區(qū)的貧困原因、貧困狀況都不盡相同，在區(qū)域?qū)用妫瑢?duì)貧困“精準(zhǔn)識(shí)別”的差異化尤為明顯。

　　大理州委、州政府下了很大功夫，才將“精準(zhǔn)識(shí)別”細(xì)化到找出“最窮農(nóng)戶”，把年齡、受教育程度、健康狀況、家庭結(jié)構(gòu)、資產(chǎn)現(xiàn)狀、致貧原因等諸多要素納入到建檔立卡中，最終形成貧困人口精準(zhǔn)識(shí)別數(shù)據(jù)庫(kù)，為下一步精準(zhǔn)施策提供依據(jù)。

　　把“最窮農(nóng)戶”找出來(lái)，是大理州脫貧路上不讓一個(gè)貧困戶掉隊(duì)原則的體現(xiàn)。為此，大理州穩(wěn)步推進(jìn)“兩戶合一”工作，堅(jiān)持 “五查五看” “三評(píng)四定”，剔除不精準(zhǔn)對(duì)象33957人，新補(bǔ)錄貧困人口33959人，退出69035人。在今年4至6月份的“回頭看”工作中，通過(guò)抽查，貧困戶的精準(zhǔn)識(shí)別率達(dá)到99.64％。今年7月起，大理州通過(guò)“兩線合一”方法，脫貧摘帽的4個(gè)縣和大理市農(nóng)村低保保障標(biāo)準(zhǔn)提高到每人每年3108元，其余8個(gè)縣每人每年2700元，逐步實(shí)現(xiàn)低保托底補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)線與貧困標(biāo)準(zhǔn)線相一致。

　　今年以來(lái)，大理州嚴(yán)格落實(shí) “州負(fù)總責(zé)、縣為主體、鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)施、工作到村、扶貧到戶”的工作機(jī)制，四級(jí)書記是“第一責(zé)任人”，層層向上立下軍令狀，做到層層有壓力，層層有責(zé)任。

　　為了“再精一點(diǎn)，再準(zhǔn)一點(diǎn)”，大理州結(jié)合實(shí)際，實(shí)行倒排工期、掛圖作戰(zhàn)、脫貧銷號(hào)，全力加快脫貧摘帽進(jìn)度，構(gòu)建州縣鄉(xiāng)村四級(jí)聯(lián)動(dòng)作戰(zhàn)。所謂“掛圖作戰(zhàn)”，是指大理州清晰列出扶貧對(duì)象分布、脫貧任務(wù)規(guī)劃、脫貧時(shí)間、幫扶責(zé)任人、幫扶措施，州、縣、鄉(xiāng)、村按圖作戰(zhàn)、按圖督查、按圖考核。建檔立卡貧困戶在卡片、牌子上，明晰致貧原因、幫扶措施、幫扶目標(biāo)和完成時(shí)限。每一級(jí)掛出的作戰(zhàn)圖上所標(biāo)注的目標(biāo)點(diǎn)無(wú)誤差，以確保精準(zhǔn)措施的落實(shí)，完成脫貧任務(wù)。

　　“不立足實(shí)際，僅坐而論道，制定不出精準(zhǔn)政策和方案。”楊寧說(shuō)，比如說(shuō)修路，計(jì)劃6米寬，可有的村4米就足夠，根本沒(méi)必要修6米；再比如說(shuō)教育，政策要求每一個(gè)建檔立卡貧困戶的孩子，不能因?yàn)樨毨�沒(méi)有書讀，但至少要將不能上高中的孩子送到職業(yè)學(xué)校去才叫精準(zhǔn)。這不是一句口號(hào)。還有引水建庫(kù)工程，實(shí)際一算賬，發(fā)現(xiàn)根本劃不來(lái)，那就建水窖替代。

　　在楊寧看來(lái)，扶貧不能眉毛胡子一把抓，要一把鑰匙開一把鎖。只有從實(shí)際出發(fā)，充分尊重群眾意愿，才能找到避免水土不服、適應(yīng)當(dāng)?shù)貙?shí)際的扶貧土方子、金點(diǎn)子。

　　紀(jì)委監(jiān)管資金使用

　　目前，云南省32.5億專項(xiàng)扶貧建設(shè)基金已全部撥付到縣，加上省扶貧投資開發(fā)有限公司，省、市、縣三級(jí)122個(gè)縣級(jí)融資平臺(tái)，將撬動(dòng)一批龐大的扶貧資金。

　　對(duì)于財(cái)政收入僅78億元的大理而言，這筆分解下來(lái)的資金加上杠桿是一筆巨款，但全州11個(gè)縣脫貧摘帽25.41萬(wàn)人測(cè)算，共需要投入400多億元的資金，依然捉襟見(jiàn)肘。

　　扶貧資金的使用，大理恨不得一分錢掰成兩半花，故對(duì)資金效能最大化，提出“錢要花到最需要的地方”，升級(jí)“財(cái)政+監(jiān)督”，并引入紀(jì)委全程監(jiān)督資金使用情況，設(shè)立扶貧資金監(jiān)管“高壓線”。

　　“加強(qiáng)扶貧項(xiàng)目資金管理，確保扶貧資金安全高效。”大理州長(zhǎng)楊健告訴《中國(guó)新聞周刊》，之所以引入紀(jì)委全程監(jiān)管資金使用情況，主要是針對(duì)以往扶貧資金管理和使用中存在的問(wèn)題，比如擠占、挪用、截留、貪污扶貧資金的行為。

　　國(guó)務(wù)院扶貧辦主任劉永富此前接受《中國(guó)新聞周刊》采訪時(shí)強(qiáng)調(diào)，脫貧攻堅(jiān)工作已進(jìn)入精準(zhǔn)階段，扶貧資金要真正地幫扶到需要的人，而不是撒“胡椒面”。

　　在財(cái)政安排層面，大理還有一套監(jiān)督體系。一是嚴(yán)格項(xiàng)目報(bào)批；二是嚴(yán)格公開公示；三是嚴(yán)格項(xiàng)目驗(yàn)收；四是嚴(yán)格資金撥付；五是嚴(yán)格資金監(jiān)管。

　　在政府層面，每筆扶貧資金怎么花小心翼翼，而對(duì)貧苦戶而言，錢怎么用同樣是問(wèn)題。

　　無(wú)論異地搬遷的安置房，還是“黨支部+龍頭企業(yè)+貧困戶”的產(chǎn)業(yè)扶貧模式，均涉及產(chǎn)業(yè)扶貧貼息貸款。5萬(wàn)元貼息貸款的效用如何發(fā)揮，曾使大理一度陷入思考。楊寧說(shuō)，無(wú)論政策還是資金，都應(yīng)該發(fā)揮“精準(zhǔn)”效能，否則就是浪費(fèi)。

　　“民間講窮人突然變富，不知道錢怎么花。”楊寧擔(dān)心的是5萬(wàn)元直接貸給貧困戶，用不了多久錢就折騰沒(méi)了。她認(rèn)為，很多貧困戶之所以貧困，是因?yàn)樾畔㈤]塞，無(wú)法抵御產(chǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，稍有不慎，錢就打了水漂。

　　“黨支部+龍頭企業(yè)+貧困戶”的產(chǎn)業(yè)扶貧模式，并非沒(méi)有風(fēng)險(xiǎn)，但相對(duì)單個(gè)貧困戶而言，風(fēng)險(xiǎn)可控得多。

　　目前，大理正在探索產(chǎn)業(yè)扶貧貼息貸款的風(fēng)險(xiǎn)控制，巍山縣對(duì)龍頭企業(yè)的界定，必須是本地信用良好，具有一定產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，注入資金后能快速發(fā)展的企業(yè)，原則上不引入跨縣企業(yè)。

　　“小步快走”不失為控制風(fēng)險(xiǎn)的良策。大理州政協(xié)常委劉紹龍認(rèn)為，產(chǎn)業(yè)扶貧貼息貸款成了唐僧肉，誰(shuí)都想吃一口，目前僅限于縣域內(nèi)企業(yè)。

　　此外，大理嘗試建立貸款風(fēng)險(xiǎn)基金，以抵御風(fēng)險(xiǎn)。就是把扶持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的資金，拿出一部分來(lái)，作為貸款的風(fēng)險(xiǎn)基金，沒(méi)有扶貧之前基金放在銀行，以政府擔(dān)保的形式幫助龍頭企業(yè)貸款，企業(yè)發(fā)展了以后以稅收方式還給政府，或者帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

　　目前，大理把已經(jīng)運(yùn)行兩年，相對(duì)比較成熟的資金風(fēng)險(xiǎn)控制模式移植到脫貧上來(lái)，一旦某一戶企業(yè)出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，政府就動(dòng)用風(fēng)險(xiǎn)基金和企業(yè)抵押資產(chǎn)及時(shí)處置。

　　政府不能“拍腦袋”

　　就扶貧工作而言，“輸血”很重要，但“造血”才是治本之策，只有增強(qiáng)“造血”功能，才能從根本上脫貧致富，而“造血”的關(guān)鍵是要發(fā)展適合當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)。

　　巍山縣阿嘎村組織貧困戶發(fā)展庭院經(jīng)濟(jì)，種植珍貴藥材滇重樓，守在家門口搞特色種養(yǎng)殖項(xiàng)目，采用村黨支部組織的合作社加致富帶頭人的模式，目前已取得了效果。

　　脫貧致富離不開產(chǎn)業(yè)發(fā)展，但在基層扶貧中存在著一種現(xiàn)象，即周邊什么產(chǎn)業(yè)“火”，就上馬什么產(chǎn)業(yè)。這樣盲目跟風(fēng)，缺少差異性思維，致使種植數(shù)量上漲，產(chǎn)品滯銷，農(nóng)民不僅掙不到什么錢，而且對(duì)發(fā)展產(chǎn)業(yè)與脫貧致富越發(fā)迷茫。

　　大理州政協(xié)常委劉紹龍告訴《中國(guó)新聞周刊》，這是產(chǎn)業(yè)扶貧的難點(diǎn)，無(wú)論是中國(guó)還是世界上其他國(guó)家，均存在這樣的問(wèn)題。只不過(guò)，中國(guó)的問(wèn)題主要表現(xiàn)在政府有時(shí)做產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和引導(dǎo)時(shí)急于求成，輕易拍腦袋。

　　“脫貧攻堅(jiān)有時(shí)間要求，產(chǎn)業(yè)布局、規(guī)劃、選擇需要一定的時(shí)間周期，在有限時(shí)間內(nèi)要完成任務(wù)，往往急功近利，選擇短平快項(xiàng)目。”大理州州長(zhǎng)楊健坦言，這與脫貧考核有一定關(guān)系。

　　在他看來(lái)，脫貧攻堅(jiān)就是和時(shí)間在賽跑，要講究策略，要求著眼未來(lái)。產(chǎn)業(yè)布局方面，著眼層次，宜快則快，宜穩(wěn)則穩(wěn)；政策方面，方案精準(zhǔn)因地制宜，體現(xiàn)在具有針對(duì)性和差別化。總體而言，脫貧是任務(wù)，鞏固住不返貧才是最終目標(biāo)。

　　目前，貧困戶、政府在脫貧攻堅(jiān)方面都有些急躁。他也擔(dān)心某些地方政府規(guī)劃上馬扶貧項(xiàng)目時(shí)，往往都一哄而上，從而導(dǎo)致了同質(zhì)化嚴(yán)重，造成了內(nèi)部資源虛耗，無(wú)效供給增加，產(chǎn)能過(guò)剩，扶貧項(xiàng)目產(chǎn)品價(jià)格下跌，市場(chǎng)銷售難。特別是在農(nóng)林經(jīng)濟(jì)作物種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)和初級(jí)加工業(yè)等領(lǐng)域，更容易出現(xiàn)這一現(xiàn)象。

　　農(nóng)民對(duì)市場(chǎng)變化及其風(fēng)險(xiǎn)的了解和應(yīng)對(duì)是脆弱的，需要政府建立完善扶貧項(xiàng)目市場(chǎng)監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制。大理在上扶貧項(xiàng)目時(shí)，以市場(chǎng)動(dòng)態(tài)為參照，通過(guò)建立完善扶貧項(xiàng)目信息采集分析發(fā)布制度和預(yù)警體系，避免種養(yǎng)殖規(guī)模過(guò)大，以及同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)造成的傷害。

　　具體來(lái)說(shuō)，就是運(yùn)用大數(shù)據(jù)通聯(lián)等現(xiàn)代信息技術(shù)，對(duì)扶貧項(xiàng)目的生產(chǎn)、需求、庫(kù)存、市場(chǎng)行情，以及生產(chǎn)成本進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，分析預(yù)測(cè)未來(lái)一定時(shí)期內(nèi)，與扶貧項(xiàng)目相關(guān)的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)及風(fēng)險(xiǎn)程度，依照預(yù)警警級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)施先兆預(yù)警，提前為扶貧項(xiàng)目生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者和政府提供決策參考，防范和規(guī)避市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，從而最大限度地減少風(fēng)險(xiǎn)造成的損失和影響，有效緩解扶貧項(xiàng)目銷售難和扶貧項(xiàng)目產(chǎn)品價(jià)格大幅波動(dòng)帶來(lái)的不利影響，以促進(jìn)農(nóng)民增收。

　　“良性的競(jìng)爭(zhēng)可以激發(fā)市場(chǎng)活力，品質(zhì)佳者勝出，但在產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)上更多地考慮市場(chǎng)容量。”楊健告訴《中國(guó)新聞周刊》，政府不能大包大攬，好心辦壞事。因此，地方政府規(guī)劃推行扶貧項(xiàng)目，不能頭腦沖動(dòng)、憑一腔熱情行事，而要靜下心來(lái)在“精準(zhǔn)”兩字上做好功課。★