在扶貧上做不到“進(jìn)村入戶”，做不到精準(zhǔn)識別，精準(zhǔn)支持，“最后一公里”很難打通。
加快消除貧困，是全社會的共同愿望。這不僅涉及到公正發(fā)展的問題，而且涉及到可持續(xù)發(fā)展的問題。過去30余年來，我國加大扶貧力度，走出了“市場導(dǎo)向、政府支持、各方參與、救濟(jì)兜底、開發(fā)為主”務(wù)實(shí)而有成效的減貧道路。《中國的減貧行動(dòng)與人權(quán)進(jìn)步》白皮書數(shù)據(jù)顯示，我國極端貧困人口的比重，從1990年的61%下降到2002年的30%以下，2014年又下降到4.2%，對全球減貧的貢獻(xiàn)率超過70%。
2020年是我國全面建成小康社會的時(shí)間節(jié)點(diǎn)。全面建成小康社會的難點(diǎn)和重點(diǎn)在于全面解決5575萬人的貧困問題。中央已經(jīng)就此做出頂層設(shè)計(jì)，各地也相繼出臺了一系列舉措。要把中央的頂層設(shè)計(jì)落到實(shí)處，加快脫貧進(jìn)程，鞏固脫貧效果，防止貧困反彈，關(guān)鍵在于構(gòu)建一套綜合性的扶貧體系。這套體系，既能夠動(dòng)態(tài)實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)監(jiān)測，精準(zhǔn)識別，又能夠?qū)崿F(xiàn)“兩不愁、三保障”的精準(zhǔn)扶貧，還能夠?qū)崿F(xiàn)精準(zhǔn)退出。結(jié)合實(shí)地調(diào)研的一些體會，筆者對精準(zhǔn)扶貧提出以下幾個(gè)觀點(diǎn)。
精準(zhǔn)扶貧要把市場化改革作為發(fā)動(dòng)機(jī)
從實(shí)際情況看，相當(dāng)多的貧困地區(qū)并不是沒有資源，而是缺乏把資源進(jìn)行市場交易的途徑。如果能夠盤活這些地區(qū)的存量資源，那么就有可能實(shí)現(xiàn)整體邊片開發(fā)。事實(shí)上，過去近40年來我國扶貧的基本經(jīng)驗(yàn)，就是堅(jiān)持了市場化改革的路徑，把“不可交易”的資源逐步變成“可交易”的資源，并且通過市場體系獲得了增長的紅利。
在當(dāng)前的扶貧試點(diǎn)中，有的地區(qū)探索土地經(jīng)營承包權(quán)流轉(zhuǎn)試點(diǎn)，通過流轉(zhuǎn)土地和參加農(nóng)業(yè)企業(yè)務(wù)工，農(nóng)民獲得了實(shí)實(shí)在在的好處。如果能夠把十五屆三中全會提出的賦予農(nóng)民長期而有保障的土地使用權(quán)落到實(shí)處，能夠把十屆三中全會提出的關(guān)于農(nóng)村土地改革的精神落到實(shí)處，可以極大地緩解貧困問題。有專家估算，僅承包地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓，每年可獲得轉(zhuǎn)讓費(fèi)1萬多億元；宅基地總價(jià)值達(dá)50多萬億元。若以“三塊地”為質(zhì)押，在“十三五”期間可以撬動(dòng)銀行貸款和社會資金20萬億元。如果投入到農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、新農(nóng)村建設(shè)和農(nóng)民工市民化，必將產(chǎn)生瀑布效應(yīng)。也有學(xué)者測算，一座房子如果按照一平方米600元到1000元計(jì)算，我國農(nóng)民宅基地及房屋估值，高估有20萬億元，少估也有15-18萬億元。
因此，如果能夠在農(nóng)村土地改革上根據(jù)中央精神有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，推進(jìn)農(nóng)村的市場化改革，加大這個(gè)減貧發(fā)動(dòng)機(jī)的功率，將取得減貧“事半功倍”的效果。
扶貧做不到精準(zhǔn)識別和支持，“最后一公里”很難打通
各方面高度重視扶貧工作，也有大量資源注入到扶貧工作中。但從實(shí)際調(diào)研情況看，有的資源注入效果不盡人意，沒有起到“精準(zhǔn)”的目標(biāo)。比如，有的銀行建立了普惠金融部門，為貧困人口發(fā)放小額貸款，但實(shí)際上他們發(fā)放的主要還是種植大戶和農(nóng)業(yè)企業(yè)，需要得到普惠金融支持的普通貧困農(nóng)戶很難得到。再比如，調(diào)研中了解到，某省扶貧辦對貧困農(nóng)戶貸款的貼息，有相當(dāng)一部分根本花不出去。究其根源，在于我國農(nóng)村扶貧的基層隊(duì)伍弱化，在扶貧上做不到“進(jìn)村入戶”，做不到精準(zhǔn)識別，精準(zhǔn)支持，“最后一公里”很難打通。很多資源想注入，但“心有余而力不足”。
因此，精準(zhǔn)扶貧客觀上要求加快構(gòu)建一支基層扶貧隊(duì)伍。調(diào)研中我們了解到，海南省的扶貧探索了一個(gè)重要經(jīng)驗(yàn)，就是構(gòu)建了一支卓有成效的基層隊(duì)伍。海南省農(nóng)信社招聘以農(nóng)學(xué)專業(yè)為主的應(yīng)屆大學(xué)畢業(yè)生，建立了一支扎根農(nóng)村、為農(nóng)放貸的小額信貸技術(shù)員隊(duì)伍，被農(nóng)民昵稱為“小鵝”。這支隊(duì)伍“覆蓋全省、進(jìn)村入戶”，以年輕人為主，以黨團(tuán)員為主，以大學(xué)畢業(yè)生為主，以農(nóng)學(xué)專業(yè)為主。這支隊(duì)伍在城市沒有辦公室，他們的辦公室在田間地頭，日常工作就是走村訪戶。通過這種深入基層的工作方式，掌握了基層農(nóng)戶的準(zhǔn)確信息，不僅為發(fā)放小額貸款提供了精準(zhǔn)導(dǎo)向，而且為開展農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧奠定了重要的組織基礎(chǔ)。
在推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧中，需要把構(gòu)建一支完善的基層扶貧隊(duì)伍作為關(guān)鍵。當(dāng)然，這支隊(duì)伍的建設(shè)，不是另起爐灶，而是要把現(xiàn)有的農(nóng)村工作體系有效地整合起來，包括村兩委成員、大學(xué)生村官、村郵員、農(nóng)信社基層網(wǎng)點(diǎn)員工等。把這些扎根農(nóng)村、熟悉農(nóng)村、了解農(nóng)村的隊(duì)伍整合成為扶貧基層隊(duì)伍，形成農(nóng)村扶貧的工作平臺，提供精準(zhǔn)信息、實(shí)施精準(zhǔn)支持，由此大大提高扶貧資源的效果。
把資源放在正向激勵(lì)機(jī)制中發(fā)揮更大的作用
扶貧的最終標(biāo)準(zhǔn)，是大部分人的“可行能力”能夠得到有效的提高。這就是我國高度強(qiáng)調(diào)的“開發(fā)式扶貧”的內(nèi)涵。各種資源的注入很重要，更重要的是要把這些資源放在正向激勵(lì)機(jī)制中，真正帶動(dòng)貧困人口提升其綜合能力。
以普惠金融為例。一直以來不少地方高度重視普惠金融，但效果差別比較大。有的地方為貧困農(nóng)戶發(fā)放普惠金融變成了普惠福利，貸款（物）變成了捐贈(zèng)款（物），不少貧困農(nóng)戶并沒有理解小額信貸的實(shí)質(zhì)。
例如，有一個(gè)省在試點(diǎn)時(shí)，財(cái)政出資為農(nóng)戶貸款提供事前全額貼息，農(nóng)民既沒有體會到財(cái)政有什么投入，更沒有通過定期付息形成還款的意愿，其結(jié)果就是出現(xiàn)相當(dāng)高的壞帳率。后來，該省進(jìn)行改革，改變貼息方法，從事前改為事后。農(nóng)戶在按時(shí)還清本息后可當(dāng)場獲得財(cái)政貼息。
貼息機(jī)制的一個(gè)小小調(diào)整，帶來了多重效果。一是農(nóng)戶還款意識明顯增強(qiáng)，知道“不按時(shí)還款付息享受不了貼息”，該省小額貸款壞帳率明顯下降；二是為貧困戶積累了信用，形成了“增信”效應(yīng)。一些貧困農(nóng)戶在多次貸款中，由于每次信用記錄都良好，積累了很好的信譽(yù)，使得他們信用貸款額度不斷提高，甚至具備了進(jìn)入正規(guī)金融市場融資的能力。三是財(cái)政資金發(fā)揮了“四兩撥千斤”的作用，同樣的支出規(guī)模卻發(fā)揮了倍增的效應(yīng)。
因此，推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧，不能忽視正向激勵(lì)機(jī)制建設(shè)。機(jī)制設(shè)計(jì)對了，同樣的扶貧資源注入，就會發(fā)揮更大的作用，扶貧效果就更明顯。
破題精準(zhǔn)扶貧的多部門合力障礙
貧困的形成有多種原因。實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧，客觀需要各部門協(xié)力合作。有的部門負(fù)責(zé)精準(zhǔn)識別，有的部門負(fù)責(zé)精準(zhǔn)支持，形成一個(gè)精準(zhǔn)扶貧的平臺。目前各地都高度重視扶貧，但在扶貧方式上，各口都有各口的計(jì)劃，相互間的協(xié)作并不深，這有可能制約扶貧的實(shí)際效果。
我們調(diào)研中了解到，有一個(gè)省在推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧中比較重視部門合力。他們以小額貸款為平臺，整合農(nóng)技、扶貧、婦聯(lián)、共青團(tuán)等系統(tǒng)，探索綜合惠農(nóng)支農(nóng)新路子。扶貧負(fù)責(zé)建檔立卡；農(nóng)技系統(tǒng)負(fù)責(zé)為農(nóng)民提供農(nóng)技培訓(xùn)、農(nóng)技研發(fā)和成果轉(zhuǎn)化等方面的支持；婦聯(lián)系統(tǒng)幫助農(nóng)村婦女發(fā)展生產(chǎn)；共青團(tuán)系統(tǒng)助力農(nóng)村青年創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)；金融系統(tǒng)在以上幾個(gè)部門的基礎(chǔ)上，為貧困農(nóng)民發(fā)放小額貸款。
從調(diào)研情況看，多部門合作共同扶貧，可以實(shí)現(xiàn)為貧困群體提供綜合性的服務(wù)：一是給信息。各部門都把最新的信息，包括市場信息、政策信息，告訴貧困農(nóng)戶；二是教技術(shù)。一方面，通過聯(lián)系技術(shù)專家，幫助農(nóng)民解決相關(guān)的生產(chǎn)技術(shù)難題，提供農(nóng)業(yè)技術(shù)指導(dǎo)；另一方面，通過讓農(nóng)民“上網(wǎng)觸電”，發(fā)展電商，把過去傳統(tǒng)的銷售搬到網(wǎng)上，分享互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)的紅利。三是幫經(jīng)營。根據(jù)農(nóng)業(yè)規(guī)律及市場特點(diǎn)，給農(nóng)民相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)提示，引導(dǎo)農(nóng)民有效防范市場風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)前，各部門扶貧積極性很高，但如何形成多部門的協(xié)作，仍需盡快破題。
當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)正處于轉(zhuǎn)型升級的關(guān)鍵時(shí)期，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型蘊(yùn)藏巨大的增長空間。如果能通過體制機(jī)制創(chuàng)新，讓貧困人口分享新的轉(zhuǎn)型紅利和增長紅利，那么我國完全有可能全面解決貧困人口的問題。客觀地看，在這個(gè)過程中，一些地方已經(jīng)探索出了卓有成效的反貧困的路子，尤其是綜合型的扶貧體系建設(shè)，需要進(jìn)一步總結(jié)這些成功案例背后的規(guī)律，在中央頂層設(shè)計(jì)指導(dǎo)下，為各地推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧提供務(wù)實(shí)參考。
（作者：匡賢明，中國（海南）改革發(fā)展研究院經(jīng)濟(jì)研究所所長）
