目前，我國農(nóng)村地區(qū)金融體系不健全，金融機構(gòu)數(shù)量少、種類單一，農(nóng)民創(chuàng)業(yè)貸款難比較普遍，影響了脫貧致富的進度。2016年7月9日，由中國小康建設(shè)研究會主辦，中國小康建設(shè)研究會金融委員會（籌）承辦的“中國農(nóng)村金融創(chuàng)新發(fā)展論壇”在京召開。與會人士認(rèn)為，農(nóng)村金融是我國金融體系中最為薄弱的環(huán)節(jié)，發(fā)展農(nóng)村金融，是脫貧攻堅、全面建成小康社會的必然要求。在此，刊登兩篇論壇上的發(fā)言材料，以期為攻克這一難題提供參考。
2015年底，中央提出堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，確保到2020年所有貧困地區(qū)和貧困人口一道邁入全面小康社會。金融是扶貧的主力軍，要為這一目標(biāo)的實現(xiàn)做出應(yīng)有的貢獻。金融扶貧的主體是金融機構(gòu)，農(nóng)村金融機構(gòu)的壯大，離不開政府政策的引導(dǎo)和支持。近一年來，我到10多個省區(qū)進行了調(diào)研，認(rèn)為目前在扶貧金融工作中，仍然存在農(nóng)村金融組織結(jié)構(gòu)失衡和政策引導(dǎo)不力等問題，亟須加以解決。
問題一：
參與扶貧的金融機構(gòu)量少、力量弱
目前，全國尚沒有主要為農(nóng)戶特別是貧困農(nóng)戶服務(wù)的國有大型金融機構(gòu)。工行、中行、建行在縣域基層網(wǎng)點少，業(yè)務(wù)占比很小，扶貧參與度極低；涉農(nóng)業(yè)務(wù)較多的農(nóng)行主要面對農(nóng)村大中型基礎(chǔ)設(shè)施和企業(yè)，基層網(wǎng)點少，且因上市受股東逐利約束，難以深入服務(wù)農(nóng)戶特別是貧困農(nóng)戶；郵儲行在農(nóng)村網(wǎng)點雖多，但放貸能力弱，大多只存不貸。
農(nóng)村小微型金融機構(gòu)數(shù)量也較少、實力較弱。農(nóng)村信用社、農(nóng)村合作銀行，鄉(xiāng)鎮(zhèn)網(wǎng)點雖然較多，但貸存比受控較嚴(yán)，又有自身逐利的沖動，基層可貸資金有限，供不應(yīng)求；一些農(nóng)村信用社、農(nóng)村合作銀行改制為農(nóng)商行后，逐利傾向更強，與鄉(xiāng)村、農(nóng)戶漸行漸遠(yuǎn)，加劇了縣域資金外流。村鎮(zhèn)銀行受主發(fā)起行和一縣一行的設(shè)立限制，數(shù)量少、規(guī)模小、涉貧淺；村民資金互助組織資金以財政為主，來源單一，互助組織內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、管理和風(fēng)險控制水平欠缺，鮮有其他資金投入；絕大多數(shù)小額貸款公司自主定位在服務(wù)小企業(yè)，且資金來源受單一股東持股比例和兩個銀行業(yè)金融機構(gòu)外源融資比例（1:0.5）的限制，大多無力也無心理睬農(nóng)戶。
問題二：
支持政策規(guī)范性、梯次性不夠，引導(dǎo)力不強
國家涉農(nóng)、扶貧的財稅優(yōu)惠政策不少，也取得了一定成效，但這些政策之間及各自內(nèi)部的結(jié)構(gòu)不夠合理、不夠協(xié)調(diào)，嚴(yán)重影響整體效果。
在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，有的地方金融準(zhǔn)入政策偏緊，未能構(gòu)建起金融扶貧的寬松環(huán)境。如村鎮(zhèn)銀行設(shè)立仍較難，且受到一縣一行的限制。惠及17省區(qū)、數(shù)十萬貧困農(nóng)戶的中和農(nóng)信項目管理有限公司，在各地分散申報建立放貸機構(gòu)，舉步維艱，仍無法建立扶貧小貸公司總部跨省經(jīng)營。
對直接服務(wù)于貧困農(nóng)戶的金融機構(gòu)和業(yè)務(wù)，缺少“特惠”財稅政策，引導(dǎo)效力明顯不足。當(dāng)前對金融機構(gòu)農(nóng)戶小額（10萬元以下）貸款的利息收入免征增值稅、減征所得稅等政策，展現(xiàn)了財稅部門支持扶貧的熱情和力度，“普惠”效果較好。但因貧困農(nóng)戶的貸款額度大多低于3萬元，“特惠”效力不足，一些地區(qū)的財稅金融政策未能較好地區(qū)分低保貧困戶、一般貧困戶、普通農(nóng)戶和有帶動貧困戶作用的其他較強農(nóng)村經(jīng)濟體之間的差異，影響政策的引導(dǎo)效力。
有些地方貸款貼息面過寬、度過大。這種做法雖有降低農(nóng)戶用款成本的正面作用，但負(fù)面作用明顯：既降低了財政資金的使用效率，又干擾了貸款市場的真實價格信號，損害市場機制作用的發(fā)揮。
部分地區(qū)的金融政策不規(guī)范，財政涉農(nóng)、扶貧資金名目多、目標(biāo)散，引導(dǎo)力不足。比如缺少專門的扶貧再貸款，難以精準(zhǔn)服務(wù)貧困農(nóng)戶；缺少統(tǒng)一的、針對主要扶貧金融機構(gòu)和業(yè)務(wù)分賬下的定向降準(zhǔn)政策；一些地區(qū)對扶貧貸款利率實行限控政策，存在分散、粗放、規(guī)范性差等問題，影響市場價格信號配置資源基礎(chǔ)作用的發(fā)揮。
此外，一些地方普遍反映，扶貧貸款風(fēng)險分擔(dān)機制不足，分擔(dān)比例缺乏梯次性。目前僅有部分地方建立了貸款風(fēng)險政府分擔(dān)基金，且因地方財力有限，基金規(guī)模較小；分擔(dān)比例缺乏梯次性，未體現(xiàn)不同層次農(nóng)戶及不同層次貧困農(nóng)戶的風(fēng)險差異，有的地方政府對貸款風(fēng)險“全額兜底”，金融機構(gòu)幾乎不承擔(dān)壞賬風(fēng)險，風(fēng)控機制極度弱化。
建議一：
增加金融有效供給，讓農(nóng)戶貸款有門
去年12月，我到四川省南充市調(diào)研了一個叫美興的小額貸款公司。該公司成立于2007年，專門為無法獲得或無法充分獲得金融服務(wù)的農(nóng)戶、個體工商戶和中小微型企業(yè)，提供小額貸款。目前該公司已在四川全省7個城市設(shè)立分公司，擁有有效客戶18189戶，貸款余額5.80億元，戶均余額3.2萬元，為眾多貧困戶創(chuàng)業(yè)致富提供了啟動資金。
南充市順慶區(qū)大林鄉(xiāng)的老周就是受益者之一。老周家生活一直比較困難。后來養(yǎng)雞，但因養(yǎng)殖規(guī)模小，收入有限。2012年2月，老周的養(yǎng)雞場準(zhǔn)備擴建，可新建雞棚錢不夠，周圍鄰里能借的都借了，銀行貸款手續(xù)又太過繁瑣，后來他來到美興小額貸款公司貸款20000元。
靠著這筆貸款，老周開始了他的創(chuàng)富之路。如今雞舍由2個棚變成了現(xiàn)在的6個棚。母雞數(shù)量也由當(dāng)初的6000余只增加到現(xiàn)在的18000萬只。“兒子現(xiàn)在也跟著我經(jīng)營著雞棚，我養(yǎng)雞產(chǎn)蛋，他跑銷路送貨。一家人還在南充市內(nèi)買了一套大戶型房子。”老周高興地表示。
老周的例子表明，解決農(nóng)村貸款難題，應(yīng)以增加貧困和中下層農(nóng)戶金融有效供給為目標(biāo)，改革調(diào)整農(nóng)村金融組織結(jié)構(gòu)。措施之一就是建設(shè)多種新的縣域內(nèi)的鄉(xiāng)村扶貧微型放貸機構(gòu)，如鄉(xiāng)村農(nóng)民銀行，位在縣域內(nèi)、以鄉(xiāng)村為主、以貧困和中下層農(nóng)戶為主筆均貸款0.1-5萬元；如鄉(xiāng)村農(nóng)民小貸公司，將現(xiàn)有向中下層農(nóng)戶、貧困農(nóng)戶提供服務(wù)的優(yōu)秀小貸公司、貸款公司、融資租賃公司等小微型金融機構(gòu)，轉(zhuǎn)型建為鄉(xiāng)村農(nóng)民小貸公司，主對中下層農(nóng)戶和貧困農(nóng)戶服務(wù)，享受財稅金融扶貧特惠政策，將來可部分發(fā)展成鄉(xiāng)村農(nóng)民銀行，等等。
應(yīng)重點發(fā)揮大型國家金融機構(gòu)批發(fā)融資服務(wù)等功能，鼓勵國開行、農(nóng)發(fā)行、郵儲行為主的大型金融機構(gòu)建立扶貧事業(yè)部，向開展扶貧業(yè)務(wù)的小微金融機構(gòu)提供批發(fā)融資等服務(wù)；明確農(nóng)村信用社對貧困農(nóng)戶放貸的主力責(zé)任，繼續(xù)限定農(nóng)商行（農(nóng)合行）以在縣域內(nèi)范圍開展金融服務(wù)，以減少縣域存款資金外流；.將中和農(nóng)信項目管理公司改型為全國性鄉(xiāng)村農(nóng)民扶貧微貸公司，定位在貧困地區(qū)縣域內(nèi)農(nóng)民微型貸款公司，可在各省、市縣設(shè)分支機構(gòu)。
還要發(fā)展縣域農(nóng)業(yè)保險和融資擔(dān)保公司。在各縣設(shè)立不以盈利為目的政策性農(nóng)業(yè)保險公司，在省級設(shè)立再保險公司分擔(dān)風(fēng)險，注冊資金由財政全額或部分出資并吸收社會資本參與。
此外，可嘗試探索其他多種新型農(nóng)村扶貧金融模式。鼓勵各地、各類金融機構(gòu)積極探索、試點扎根鄉(xiāng)村、面向貧困和中下層農(nóng)戶的多種新型農(nóng)村扶貧金融模式，如互聯(lián)網(wǎng)金融、電商+扶貧金融、農(nóng)業(yè)特色小保險、小型農(nóng)業(yè)眾籌等多種金融扶貧創(chuàng)新模式。在農(nóng)民專業(yè)合作社規(guī)范開展內(nèi)部信用資金互助。建議二：
通過“特惠”政策引導(dǎo)、支持扶貧金融機構(gòu)發(fā)展
如何引導(dǎo)各類金融機構(gòu)愿意為農(nóng)戶脫貧致富保駕護航，需要國家優(yōu)惠政策的引導(dǎo)。
建議國家充分發(fā)揮政府政策的引導(dǎo)作用，給予開展扶貧業(yè)務(wù)的各類金融機構(gòu)規(guī)范、精準(zhǔn)、協(xié)調(diào)、高效、適度的財稅金融扶貧“特惠”政策，引導(dǎo)那些對貧困和中下層農(nóng)戶“特親”的扶貧金融機構(gòu)的創(chuàng)立和發(fā)展。
限、獎并用，嚴(yán)控貧困資金外流。一是限制農(nóng)村信用社（農(nóng)合行、農(nóng)商行）資金外流。為減少農(nóng)村信用社依靠純吸儲、買債和炒股獲益而造成的存款流失，應(yīng)規(guī)定位于貧困地區(qū)的農(nóng)村信用社（農(nóng)合行、農(nóng)商行）存貸均留于本縣，其中，存款的80%必須應(yīng)用于本縣。二是凡是符合審慎經(jīng)營要求且扶貧貸款達到一定比例的縣域金融機構(gòu)，一律享受同樣的存款準(zhǔn)備金率下調(diào)政策，額外增加縣域法人金融機構(gòu)上交存款準(zhǔn)備金同等數(shù)額的再貸款政策。三是根據(jù)各地扶貧信貸資金供求情況和脫貧任務(wù)輕重，實行梯次差異的扶貧再貸款供給辦法，繼續(xù)給予利率優(yōu)惠。四是取消非低保貧困戶的貸款利率上限控制，維護健康、真實的市場價格信號。允許金融機構(gòu)根據(jù)自身成本風(fēng)險及享受的優(yōu)惠政策，依法合理確定利率上浮水平。
構(gòu)建扶貧金融的梯次性寬松準(zhǔn)入環(huán)境。允許一縣開設(shè)多家村鎮(zhèn)銀行；允許中和農(nóng)信項目管理有限公司以扶貧小額貸款集團公司身份跨省經(jīng)營；允許設(shè)立區(qū)域性扶貧小額貸款公司等等。
繼續(xù)推進利率市場化；央行再貸款要向扶貧金融機構(gòu)梯次性傾斜；實行扶貧貸款過渡性梯次貼息補助政策，對納入低保的貧困戶全額貼息，對非低保貧困戶貼息50%；建立穩(wěn)定的政府扶貧貸款風(fēng)險補償梯次分擔(dān)機制；對服務(wù)貧困農(nóng)戶及中下層農(nóng)戶的扶貧金融機構(gòu)給予梯次性的稅收優(yōu)惠政策，比如對建檔立卡貧困戶放貸余額超過總量60%的金融機構(gòu)，增值稅和所得稅全免等等。
引導(dǎo)擔(dān)保和保險公司開展梯次扶貧業(yè)務(wù)，適當(dāng)新建擔(dān)保機構(gòu)。引導(dǎo)現(xiàn)有擔(dān)保和保險公司增加或拓展扶貧擔(dān)保和保險業(yè)務(wù)。
還應(yīng)創(chuàng)新人才培養(yǎng)模式，普及金融知識。通過選派貧困地區(qū)經(jīng)濟管理部門的管理人員到專業(yè)金融院校集中培訓(xùn)、到金融機構(gòu)掛職工作等多種方式，提高管理人員的金融素養(yǎng)。加強現(xiàn)代金融知識的宣傳與普及，推進“金融知識送下鄉(xiāng)”等項目，對貧困地區(qū)的各級干部和貧困農(nóng)戶進行金融知識培訓(xùn)，努力在貧困地區(qū)營造良好的金融生態(tài)環(huán)境。
此外，應(yīng)建立針對貧困農(nóng)戶金融業(yè)務(wù)特點的考核評價機制，實行差別化考核。一是具體考核對貧困農(nóng)戶貸款發(fā)放情況，充分考慮貧困農(nóng)戶和低收入農(nóng)戶金融業(yè)務(wù)風(fēng)險高、成本高的特點，適當(dāng)提高不良貸款容忍度。二是對于大型金融機構(gòu)中專門服務(wù)貧困農(nóng)戶的專營機構(gòu)，允許單列信貸計劃、單獨配置人力資源和財務(wù)資源、單獨客戶認(rèn)定與信貸評審、單獨會計核算。
產(chǎn)業(yè)扶貧是最有效的、可持續(xù)的“造血式”的扶貧，有了完善的農(nóng)村金融體系保駕護航，農(nóng)民創(chuàng)業(yè)貸款不再難，脫貧也就指日可待了。
（作者：十一屆全國政協(xié)委員、中國普惠金融聯(lián)席會會長）
