中央《關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》（以下簡稱《決定》）將“實行農(nóng)村最低生活保障制度兜底脫貧”列為實施精準扶貧重要方略之一。如果說打贏脫貧攻堅戰(zhàn)是一項綜合性系統(tǒng)工程，農(nóng)村低保兜底就是這場戰(zhàn)役中的兜底性舉措，是系統(tǒng)工程的底部，是最后一道防線。當(dāng)其他措施都無法奏效時，就需要通過低保給予兜底性保障。那么，農(nóng)村低保為何能夠為脫貧攻堅兜底？又是如何實現(xiàn)兜底保障的呢？
民政部副部長宮蒲光對此作了闡述。
一、低保等社會救助是社會保障體系中的兜底性制度安排
社會保障是現(xiàn)代社會平穩(wěn)運行的重要基石，是用經(jīng)濟手段解決社會問題進而實現(xiàn)特定政治目標的重大制度安排，是維護社會公平、促進人民福祉和實現(xiàn)國民共享發(fā)展成果的基本制度保障。改革開放以來，黨和政府高度重視通過社會保障來解除群眾生活的后顧之憂并增進民眾福祉。黨的十六大和十六屆四中全會明確提出：要健全社會保險、社會救助、社會福利和慈善事業(yè)相銜接的社會保障制度；黨的十七大要求：以社會保險、社會救助、社會福利為基礎(chǔ)，以基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、最低生活保障制度為重點，以慈善事業(yè)、商業(yè)保險為補充，加快完善社會保障體系，保障人民基本生活；黨的十八大進一步提出：要堅持全覆蓋、保基本、多層次、可持續(xù)方針，以增強公平性、適應(yīng)流動性、保證可持續(xù)性為重點，全面建成覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系。
我國的社會保障體系主要由社會保險、社會救助、社會福利和慈善事業(yè)四個部分組成。其中社會保險是指由國家依法建立的，使勞動者在年老、患病、傷殘、生育和失業(yè)時，能夠獲得一定的經(jīng)濟收入保障的制度；社會福利是指國家針對社會中有特殊需要的個人和群體提供的津貼、物質(zhì)和社會服務(wù)；社會救助是指國家和社會對因各種原因?qū)е律钕萑肜Ь常プ畹蜕畋Ｕ系纳鐣蓡T給予的物質(zhì)幫助，以滿足其最低生存需要，維護其基本生存權(quán)利的一種社會保障制度；慈善事業(yè)是一種建立在社會捐獻基礎(chǔ)之上的公益性社會事業(yè)，重點關(guān)注貧困和弱勢人群。
上述四個部分在社會保障體系中的地位和功能是不同的。社會保險強調(diào)權(quán)利義務(wù)對等，只有參加保險、履行繳費義務(wù)的公民才能獲得相應(yīng)保險待遇；社會福利由政府提供，既不需要個人繳費，也不需要審查家庭經(jīng)濟狀況，但強調(diào)對象的特殊性（如老年人、殘疾人、孤兒等）和待遇的一致性；慈善事業(yè)以社會成員的善愛之心為基礎(chǔ)，強調(diào)自愿性和靈活性，但具有不確定性，不是一項穩(wěn)定的、法定的制度安排；社會救助不需要履行繳費或其他義務(wù)，但只提供給“窮人”，需要進行家庭經(jīng)濟狀況調(diào)查，因而是社會保障體系中的底部，是最后一道防線。如果說社會保險強調(diào)“投桃報李”，社會福利猶如“錦上添花”，慈善事業(yè)是“拾缺補遺”，那么社會救助就是“雪中送炭”，具有兜底保障的地位和功能。
二、最低生活保障是滿足困難群眾基本生活需求的一項社會制度
《辦法》第9條規(guī)定，“國家對共同生活的家庭成員人均收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘藴剩曳袭?dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ霞彝ヘ敭a(chǎn)狀況規(guī)定的家庭，給予最低生活保障。”從制度設(shè)計上看，最低生活保障是一種補差型現(xiàn)金救助制度，是政府為無法通過自身努力獲得維持基本生活的足夠經(jīng)濟收入的群眾提供的物質(zhì)幫助。
首先，低保以家庭為單位提出申請、給予救助。強調(diào)家庭成員之間互助共濟在前，政府兜底保障在后。
其次，低保標準按照維持當(dāng)?shù)鼐用窕旧钏匦璧某燥垺⒋┮隆⒂盟⒂秒姷荣M用確定，是低水平的救助。
第三，低保的審批只依據(jù)家庭貧困程度，不考慮社會身份或社會地位。凡認為符合條件的城鄉(xiāng)居民都有權(quán)直接向其戶籍所在地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）提出低保申請；鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）無正當(dāng)理由，不得拒絕受理。這個條件就是共同生活的家庭成員人均收入低于當(dāng)?shù)氐捅藴剩邑敭a(chǎn)狀況符合當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)規(guī)定。
第四，低保強調(diào)動態(tài)管理。也就是說，要根據(jù)低保對象家庭收入和財產(chǎn)狀況的變化情況，隨時調(diào)整救助金額和救助家庭，實現(xiàn)“低保對象有進有出、補助水平有升有降”。
總體來看，目前我國城鄉(xiāng)低保水平還不太高，而且地區(qū)差異較大。目前我國城市低保平均標準451元/月、人，僅占去年全國城鎮(zhèn)居民人均可支配收入（31195元）的17%、人均消費支出（21392元）的25%；最高的上海市達790元，最低的新疆自治區(qū)，僅349元。農(nóng)村低保平均標準3178元/年、人，與去年全國農(nóng)村居民人均可支配收入（11422元）相比，占28%；與農(nóng)村居民人均消費支出（9223元）相比，占34%。最高的上海市9480元，最低的河南省，僅2232元。
三、農(nóng)村低保在我國扶貧工作中一直扮演著重要的兜底角色
貧困是一個普遍存在的社會現(xiàn)象，更是發(fā)展中國家面臨的共同難題。我國政府在解決貧困問題上一直注重區(qū)域扶貧開發(fā)，即通過改善貧困地區(qū)基本生產(chǎn)生活條件、加強貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、改善生態(tài)環(huán)境等措施來幫助貧困人口增加收入，進而擺脫貧困。但是，扶貧開發(fā)政策主要針對“在扶貧標準以下具備勞動能力的農(nóng)村人口”，還有大量部分或全部喪失勞動能力的貧困人口無法通過扶貧開發(fā)增加收入擺脫貧困。為此，國務(wù)院于2007年在全國建立農(nóng)村低保制度，重點救助因病殘、年老體弱、喪失勞動能力以及生存條件惡劣等原因造成生活常年困難的農(nóng)村居民，并要求“將符合條件的農(nóng)村貧困人口全部納入保障范圍，穩(wěn)定、持久、有效地解決全國農(nóng)村貧困人口的溫飽問題”。
農(nóng)村低保和扶貧開發(fā)雖然都是解決農(nóng)村貧困問題的重要政策，但在功能定位、目標人群、保障方式等方面是有區(qū)別的。為加強兩項政策銜接，2010年5月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了扶貧辦、民政部等部門《關(guān)于做好農(nóng)村最低生活保障制度和扶貧開發(fā)政策有效銜接擴大試點工作的意見》，明確提出在程序、政策和管理三個方面做好銜接工作；《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011-2020年)》也要求實行扶貧開發(fā)和農(nóng)村低保有效銜接，把扶貧開發(fā)作為脫貧致富的主要途徑，把低保作為解決溫飽問題的基本手段。近些年來，隨著各級財政投入的加大，農(nóng)村低保標準逐年提高，目前全國平均標準已達到3178元/年、人，為4903萬農(nóng)村貧困人口提供穩(wěn)定的基本生活保障。
正是由于農(nóng)村低保的制度定位和長期以來在扶貧工作中發(fā)揮的基礎(chǔ)作用，這次《決定》賦予其“兜底脫貧”的重要功能。早在去年6月，習(xí)近平總書記在貴州考察時就提出“四個一批”的脫貧思路，即通過扶持生產(chǎn)和就業(yè)發(fā)展一批，通過移民搬遷安置一批，通過低保政策兜底一批，通過醫(yī)療救助扶持一批。在12月的中央扶貧開發(fā)工作會議上，總書記進一步將解決“怎么扶”的問題歸結(jié)為“五個一批”，即發(fā)展生產(chǎn)脫貧一批，易地搬遷脫貧一批，生態(tài)補償脫貧一批，發(fā)展教育脫貧一批，社會保障兜底一批。這里的社會保障主要是指農(nóng)村低保。必須看到，對于一些受先天條件所限，完全或部分喪失勞動能力的扶貧對象，依靠自身努力很難如期脫貧，只有通過農(nóng)村低保給予直接的現(xiàn)金補助，實現(xiàn)兜底保障，幫助他們脫貧，才能實現(xiàn)全面建成小康社會的目標。正如央視網(wǎng)所評論的那樣：“2020年一步步走來，如果將全面小康比作一副壯美畫卷，民生是其中最厚重的底色，而兜底式扶貧則是其中最溫暖的主題。”
