城鄉(xiāng)融合發(fā)展是破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、拓展高質(zhì)量發(fā)展空間、實現(xiàn)全體人民共同富裕的關(guān)鍵抓手，是推進中國式現(xiàn)代化的題中應(yīng)有之義。中央經(jīng)濟工作會議將推動城鄉(xiāng)融合、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展作為推動高質(zhì)量發(fā)展的重點工作，提出“要把推進新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興有機結(jié)合起來，促進各類要素雙向流動，推動以縣城為重要載體的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，形成城鄉(xiāng)融合發(fā)展新格局”。新時代新征程，需科學(xué)研判我國城鄉(xiāng)發(fā)展的趨勢特征，探索符合中國國情、體現(xiàn)中國特色的城鄉(xiāng)融合發(fā)展道路，為推進中國式現(xiàn)代化建設(shè)提供有力支撐。
把握城鄉(xiāng)關(guān)系動態(tài)演變
改革開放40多年來，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速推進帶動了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。在這一動態(tài)演變過程中，小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展逐步實現(xiàn)有機銜接，鄉(xiāng)村的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與就業(yè)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，城鄉(xiāng)關(guān)系呈現(xiàn)出新面貌。
城鄉(xiāng)關(guān)系演變主要有以下三個趨勢。一是農(nóng)業(yè)增加值占國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的比重不斷下降，農(nóng)業(yè)從業(yè)人員持續(xù)減少。1978年第一產(chǎn)業(yè)增加值占GDP比重為27.7%，2022年這一比重下降到7.3%。在此過程中，農(nóng)業(yè)從業(yè)人員數(shù)量也在不斷下降，1978年第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)人員占比為70.5%，2022年這一比重下降到24.1%。大量農(nóng)村富余勞動力和農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移進城，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速推進。二是勞動力就業(yè)結(jié)構(gòu)變化催生農(nóng)民工群體。工業(yè)化、城鎮(zhèn)化對農(nóng)村富余勞動力產(chǎn)生的虹吸效應(yīng)，以及農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展產(chǎn)生的擠出效應(yīng)，催生了農(nóng)民工群體。這一群體仍是農(nóng)村居民，但從事的職業(yè)幾乎都是第二、三產(chǎn)業(yè)，表現(xiàn)出身份特征和職業(yè)特征的二元性。三是城鎮(zhèn)化水平和質(zhì)量穩(wěn)步提升。經(jīng)過多年的經(jīng)濟快速增長，我國步入工業(yè)化的中后期階段，工業(yè)增速趨緩、結(jié)構(gòu)趨優(yōu)，城鎮(zhèn)化發(fā)展產(chǎn)生的巨大需求成為推動發(fā)展的重要動力。1978年至2023年，我國城鎮(zhèn)人口從17245萬人增長到93267萬人，常住人口城鎮(zhèn)化率從17.92%增長到66.16%。戶籍制度改革持續(xù)深化，城區(qū)常住人口300萬以下城市的落戶限制基本取消，城區(qū)常住人口300萬以上城市的落戶條件有序放寬，城鄉(xiāng)發(fā)展格局不斷優(yōu)化。
城鄉(xiāng)關(guān)系歷經(jīng)多個發(fā)展階段。新中國成立后，農(nóng)業(yè)稅征收、戶籍制度、工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品“剪刀差”等催生并強化了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，成為工農(nóng)城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的重要因素。進入新世紀(jì)，黨中央把解決好農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題作為全黨工作的重中之重，提出堅持“多予、少取、放活”的方針，工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系大為改善，全面放開糧食收購和銷售市場、推進戶籍制度改革、完善社會保障制度等措施有力改善了農(nóng)村居民的生活質(zhì)量。特別是2006年，國家取消了農(nóng)業(yè)稅，在中國延續(xù)兩千多年的農(nóng)業(yè)稅正式成為歷史。黨中央出臺的“三農(nóng)”政策行之有效，有效調(diào)動了農(nóng)民積極性，有力推動了農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展，工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系逐漸向以工補農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)轉(zhuǎn)變。黨的十九大報告提出，要堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，按照產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系，加快推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。2017年的中央農(nóng)村工作會議提出“必須重塑城鄉(xiāng)關(guān)系，走城鄉(xiāng)融合發(fā)展之路”，要求“加快形成工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補、全面融合、共同繁榮的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系”。這些都為推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展明晰了方向。
從全球經(jīng)驗看，國民經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展、制定實施區(qū)域城鄉(xiāng)均衡發(fā)展戰(zhàn)略、扶持政策向農(nóng)業(yè)農(nóng)村傾斜等，是縮小城鄉(xiāng)差距、實現(xiàn)城鄉(xiāng)關(guān)系協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵。城鄉(xiāng)關(guān)系的演變深刻反映了我國工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展、并聯(lián)發(fā)展、疊加發(fā)展的態(tài)勢。已經(jīng)取得的成就充分證明，我國已經(jīng)具備推動形成工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補、協(xié)調(diào)發(fā)展、共同繁榮的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系的基礎(chǔ)與能力。
夯實城鄉(xiāng)融合發(fā)展基礎(chǔ)
進入新世紀(jì)特別是黨的十八大以來，我國圍繞農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民實際需求出臺一系列強農(nóng)惠農(nóng)政策，為城鄉(xiāng)融合發(fā)展創(chuàng)造了良好局面。下一階段，需不斷鞏固和拓展已經(jīng)取得的成果，推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展。
要進一步推動農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的全面發(fā)展。繼續(xù)堅持不懈抓好“三農(nóng)”工作，牢牢守住確保國家糧食安全、確保不發(fā)生規(guī)模性返貧底線。一是要提升農(nóng)業(yè)發(fā)展水平，保障糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品穩(wěn)定安全供給，探索建立糧食產(chǎn)銷區(qū)省際橫向利益補償機制，改革完善耕地占補平衡制度，提高高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)投入標(biāo)準(zhǔn)，樹立大農(nóng)業(yè)觀、大食物觀，把農(nóng)業(yè)建成現(xiàn)代化大產(chǎn)業(yè)。二是提升農(nóng)民收入水平，鞏固拓展脫貧攻堅成果，實施農(nóng)民增收促進行動，發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)、觀光旅游休閑等新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，拓展農(nóng)業(yè)多重功能，挖掘鄉(xiāng)村多元價值，以縣域為中心大力發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，促進農(nóng)村富余勞動力就地就近就業(yè)。三是提升鄉(xiāng)村建設(shè)、鄉(xiāng)村治理水平，統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)一體規(guī)劃布局，優(yōu)化村莊布局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、公共服務(wù)配置，深入實施農(nóng)村人居環(huán)境整治提升行動，推進農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施補短板，大力推進數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)，建設(shè)宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村。
要持續(xù)推動城市賦能鄉(xiāng)村振興。關(guān)鍵是要打通城鄉(xiāng)要素雙向流動的制度性通道，暢通城鄉(xiāng)經(jīng)濟循環(huán)。在推動城市要素下鄉(xiāng)的同時，把農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化擺在突出位置，讓農(nóng)民真正能夠進城安居樂業(yè)，推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化。一是深化認(rèn)識。充分認(rèn)識新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的巨大潛力和重大意義，充分認(rèn)識城市和鄉(xiāng)村是相互依存、相互融合、互促共榮的整體，充分認(rèn)識城市繁榮需要鄉(xiāng)村在資源、產(chǎn)品、勞動力方面的支撐，鄉(xiāng)村振興也離不開城市的帶動和支持。二是推動科技進步。推廣現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)，重點加強生物技術(shù)、裝備技術(shù)、數(shù)字技術(shù)、綠色技術(shù)在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的應(yīng)用，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，引入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)和管理方法，提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和產(chǎn)量，降低生產(chǎn)成本，助力農(nóng)民增收。三是提升人力資本。根據(jù)城鄉(xiāng)融合發(fā)展需求，營造良好的政策環(huán)境，有針對性地培養(yǎng)引領(lǐng)型、實用型、管理型等各類人才，引導(dǎo)城鄉(xiāng)人才雙向流動，鼓勵人才返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)就業(yè)。注重突出農(nóng)民的主體地位，加強農(nóng)村人才培養(yǎng)，提高農(nóng)村勞動力的綜合素質(zhì)和就業(yè)能力。四是加大投入力度。加大財政投入，支持農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，使農(nóng)村基本具備現(xiàn)代生活條件。引導(dǎo)社會資本參與農(nóng)村發(fā)展，拓寬融資渠道，形成良性的利益分配機制。通過政策扶持、貸款貼息等方式，鼓勵企業(yè)、社會組織投資農(nóng)村產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域。
著力解決深層矛盾問題
在制定目標(biāo)、規(guī)劃路徑、設(shè)計政策的過程中，要把握當(dāng)前城鄉(xiāng)融合發(fā)展面臨的新形勢，著力解決存在的結(jié)構(gòu)性、體制性、機制性矛盾和問題。
一是健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制。要致力于突破長期以來的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，避免城鄉(xiāng)割裂、要素單向流動，進一步深化戶籍制度改革，加強教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房等領(lǐng)域投入，進一步消除城鄉(xiāng)要素雙向流動的制度障礙。使市場在資源配置中起決定性作用、更好發(fā)揮政府作用。建立健全有利于城鄉(xiāng)間要素雙向流動、要素市場化配置的體制機制，實現(xiàn)城鄉(xiāng)資源交互、產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，以城市發(fā)展帶動和促進鄉(xiāng)村發(fā)展，以工業(yè)發(fā)展帶動和促進農(nóng)業(yè)發(fā)展。
二是強化縣域內(nèi)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。縣域經(jīng)濟是國民經(jīng)濟的重要組成部分，縣城不僅是推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化的重要載體，而且是推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要樞紐和依托。要把縣域作為一個整體，統(tǒng)籌規(guī)劃布局基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)供給和人居環(huán)境治理。以縣城為載體大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，吸引農(nóng)村居民向縣城遷移流動。通過創(chuàng)設(shè)產(chǎn)業(yè)園，促進民營經(jīng)濟發(fā)展，探索靈活就業(yè)機制，增加縣城對所在縣域農(nóng)村居民的吸引力，實現(xiàn)非農(nóng)勞動力就地就近就業(yè)創(chuàng)業(yè)。通過縣域經(jīng)濟發(fā)展推動市域經(jīng)濟發(fā)展，進而推動省域范圍實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合。
三是率先實現(xiàn)農(nóng)民工群體城鎮(zhèn)化。推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，需以人的城鎮(zhèn)化為核心。更好推動農(nóng)民工群體城鎮(zhèn)化，需以系統(tǒng)觀念繼續(xù)推進分工分業(yè)。多措并舉為農(nóng)村富余勞動力外出就業(yè)提供保障，深化戶籍制度改革，解決好進城農(nóng)民工隨遷子女教育等一系列問題，讓更多農(nóng)村居民進城安家落戶、穩(wěn)定就業(yè)，成為中等收入群體的重要來源。要積極擴大鄉(xiāng)村就業(yè)空間，大力發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游和農(nóng)村服務(wù)業(yè)，引導(dǎo)新生代農(nóng)民工從事新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)，深入實施返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)能力提升行動、鄉(xiāng)村就業(yè)創(chuàng)業(yè)促進行動。促進新業(yè)態(tài)發(fā)展，通過鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會的數(shù)字化轉(zhuǎn)型、多元化發(fā)展，提供更多就業(yè)崗位，創(chuàng)新農(nóng)村勞動力就業(yè)領(lǐng)域和方式。降低就業(yè)成本，提高就業(yè)效率，推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就地就近城鎮(zhèn)化。
四是深化改革激活城鄉(xiāng)要素市場。實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合，需著力提高農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平，使農(nóng)業(yè)和工業(yè)有大體均衡的勞動生產(chǎn)效率。就激活土地要素而言，要把握農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”政策，穩(wěn)定承包權(quán)，放活經(jīng)營權(quán)，在嚴(yán)防耕地“非農(nóng)化”特別是“非糧化”的前提下，優(yōu)化土地經(jīng)營制度，提高土地產(chǎn)出效率。就經(jīng)營方式而言，隨著大量農(nóng)村居民向城市遷移和大量農(nóng)村富余勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，大力發(fā)展家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)和各種社會化服務(wù)組織，進一步深化小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機銜接，將是未來農(nóng)業(yè)特別是糧食生產(chǎn)規(guī)模化、專業(yè)化的必然選擇。
五是營造良好發(fā)展環(huán)境。各地需明確目標(biāo)、創(chuàng)新方式方法，著力形成資源配置引導(dǎo)、產(chǎn)業(yè)引擎驅(qū)動、基層治理支撐和服務(wù)供給有效的城鄉(xiāng)融合發(fā)展環(huán)境。需推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體規(guī)劃，以縣域為整體，統(tǒng)籌規(guī)劃全域覆蓋、城鄉(xiāng)一體的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，實現(xiàn)統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一管護、統(tǒng)一服務(wù)，為城鄉(xiāng)居民共享發(fā)展成果提供保障。需制定明確的時間表、路線圖，明確農(nóng)村居民收入增長目標(biāo)和城鄉(xiāng)居民收入差距縮小目標(biāo)，在實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展過程中，建議將縮小城鄉(xiāng)居民收入差距作為戰(zhàn)略性目標(biāo)和約束性要求，以10年或15年為期量化、細(xì)化，設(shè)目標(biāo)、明要求、探路徑，確保長期目標(biāo)有約束性，年度目標(biāo)有彈性。需優(yōu)化政策組合，統(tǒng)籌使用補貼政策和價格支持政策，有針對性地出臺具有地區(qū)差異性的農(nóng)業(yè)補貼政策，新增補貼向糧食主產(chǎn)區(qū)、脫貧地區(qū)和邊遠(yuǎn)地區(qū)傾斜，充分發(fā)揮財政轉(zhuǎn)移支付對縮小農(nóng)民內(nèi)部收入差距的引導(dǎo)作用。加大對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重資產(chǎn)投入，鼓勵社會資本投入農(nóng)業(yè)，按照國家促進民營經(jīng)濟發(fā)展的要求，增強工商資本投入農(nóng)業(yè)農(nóng)村的信心，大力扶持智慧農(nóng)業(yè)、數(shù)字經(jīng)濟等新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)發(fā)展。
（作者系中國農(nóng)業(yè)風(fēng)險管理研究會會長 張紅宇）
