隨著全國城鎮(zhèn)化步伐加快,在鄉(xiāng)村振興過程中,農村土地價值更加凸顯。農村土地如何管、怎樣運營,始終是農村經濟社會發(fā)展牽一發(fā)動全身的重大問題。寧夏石嘴山市平羅縣作為全國農村改革試驗區(qū),先后承擔了28項國家級改革試驗試點任務,大膽探索,先行先試,走出了一條用好用活土地資源的高質量發(fā)展之路。
近些年,農村土地經營管理制度改革在各地風生水起。深處西北內陸的寧夏石嘴山市平羅縣更是走在這項改革的前列。10多年來,這里成功實施了28項國家級農村改革試驗試點任務,形成了一批可復制可推廣的改革經驗。看似平凡的西部小城是如何實現這一系列創(chuàng)新的?經濟日報記者日前走進當地展開調研。
平羅縣紅崖子鄉(xiāng)農業(yè)設施基地。
土地確權應確盡確
平羅縣位于寧夏平原北部,是個農業(yè)大縣。“本世紀初,農民大量進城打工,家家戶戶的土地怎么辦?那時陶樂鎮(zhèn)、姚伏鎮(zhèn)等鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部挨家挨戶去做工作,動員農戶把承包的土地租給合作社,一年一畝地能有480元租金。”平羅縣縣長郭耀峰回憶道。
平羅耕地面積超百萬畝,31.6萬人的總人口中農村人口占60%,土地是當地發(fā)展改革的主要問題。“最早,把農民的目光吸引到土地上的是土地流轉,土地流轉合作社被稱作‘土地銀行’。”提起改革之初,郭耀峰說,“那時大家把自家土地租出去,還能在城里打工賺錢,原本是件好事,但沒過多久,圍繞流轉土地的糾紛越來越多。”
當時不少人對土地承包權感到困惑。“既然集體把土地承包給我們了,難道我們沒有權利決定土地的具體使用方式嗎?”姚伏鎮(zhèn)小店村村民馬木林告訴記者,大家逐漸意識到要從自家承包土地上獲得權益,并且這種權益應得到制度保護。
面對農民的迫切愿望,2009年至2011年底,平羅縣在國內率先實施農村土地經營管理制度的“確權”改革,具體確認了農村土地的四大權益,即農村土地承包權、土地經營權、宅基地使用權、農民房屋所有權。通過先后出臺農村土地經營管理制度改革實施方案、農村土地承包經營權證換發(fā)實施細則等26個文件和相關配套細則,采取“三榜公示、四統(tǒng)一、五到戶”的確權方式,平羅縣對全域135.52萬畝農村集體土地開展確權登記頒證,頒發(fā)土地承包經營權證6.55萬本、95.31萬畝。
盡管近些年農村集體經濟發(fā)展越來越活躍,村民致富產業(yè)也更加多元化,可土地糾紛仍舊存在,一部分主要涉及農民利益,包括土地流轉價格低(尤其是集體荒地)、租地收入按何種標準收取,如何解決農民土地產權“退出”部分利益被擠占等問題;還有一部分則涉及村集體權益,比如村集體土地所有權、村集體經濟組織承包經營權、村集體收益分配權等。
2011年,平羅縣被確定為全國農村改革試驗區(qū)之一,并且是24個試驗區(qū)中唯一承擔農村土地經營管理制度改革試驗課題的試驗區(qū)。
“自從土地經營管理制度改革‘開閘’之后,誰也想不到,我們圍繞農村土地經營管理制度方面的改革一改就是10年。”平羅縣農村綜合改革服務中心主任顧思偉說。
隨著農村土地制度改革試驗范圍不斷拓展,近年來,為了保護農民土地產權“退出”權益,平羅構建了三大保障體系,建立了農戶自愿退出土地承包經營權補償機制、農戶房屋所有權退出機制、農戶再次獲得宅基地使用權的保障機制,讓農戶進退有路;又連續(xù)實施了13項農村產權確權登記頒證,按照“權屬清晰、權責明確、擴權賦能、讓利于民”原則,基本實現了農村土地經營權益“應確盡確”目標。
平羅在全國率先完成的土地確權改革意義重大。它意味著農村土地經營管理制度改革從所有權、承包經營權“兩權分離”到所有權、承包權、經營權“三權分置”的轉變,落實所有權、穩(wěn)定承包權、放活經營權,在保留農戶承包權的同時推動經營權有序流轉,促進多種形式適度規(guī)模經營,構建新型農業(yè)經營體系。
平羅縣陶樂鎮(zhèn)廟廟湖村經營主體積極培育特色種植品種。雍志林攝
加強空心村建設
確權改革搞好了,退出補償機制農民也愿意接受,然而新的問題又出現了——隨著城鄉(xiāng)流動加速,大量閑置土地如何重新規(guī)劃經營?“空心村”現象怎樣改變?
灰色屋脊,雪白墻壁,道路錯落有致。隆冬時節(jié),記者來到姚伏鎮(zhèn)燈塔村,眼前的村落宛如山水畫。“你們肯定想不到,幾年前這里是‘空心村’!”燈塔村黨支部書記毛金鳳笑盈盈地說,“前些年,隨著城鎮(zhèn)化加速推進,大批農民選擇進城務工,全村人口越來越少,我們村成了典型的土地資源閑置的‘空心村’。于是我們一手抓退出,一手抓盤活。”燈塔村按照農村改革部署,依據平羅縣村莊布局規(guī)劃,探索美麗鄉(xiāng)村建設與農村閑置房地整治利用有機結合,建立農村宅基地自愿有償退出和盤活利用機制,由政府、村組、村民和企業(yè)共同參與,把燈塔村改造成生態(tài)美好、產業(yè)配套支撐、服務設施齊全的現代化“中心村”。
具體是怎么運行操作的?毛金鳳告訴記者,他們從1隊開始啟動了現代化美麗新村建設,將拿到8100元宅基地退出補償資金的91戶退出戶召集到一起,與未搬遷戶一同召開村集體會議,經過投票決定,退出戶的宅基地、舊住房加上公共面積合計近600余畝地,由政府引導重新規(guī)劃建設。經過1年多時間,村里整合美麗鄉(xiāng)村建設和鄉(xiāng)村振興等項目資金1.4億元,進行道路、綠化等基礎設施建設,市場化運作招標企業(yè)來投資建設現代農村標準化住房177套,每平方米按1888元出售,土地所有權仍歸村集體所有。
“宅基地改革以后,我們搬進了新村,住上了新房子,孩子上學、老人看病也都很方便,出門還有公園。現在,我們這些沒進城的村民日子也過得越來越好了。”燈塔村村民馬廣智滿心歡喜。
經過幾年努力,平羅縣在兩輪宅基地制度改革基礎上,共計收儲整治25個“空心村”的1125宗閑置宅基地,騰退建設用地近3000畝,探索了姚伏鎮(zhèn)燈塔村、靈沙鄉(xiāng)勝利村、寶豐鎮(zhèn)興勝村等不同的中心村建設模式。
盤活土地資源
隨著平羅縣土地制度改革不斷深入,需要解決的經濟發(fā)展問題也逐漸增多。能否賦予農村土地財產權能,讓農民的閑置資源變成看得見、摸得著的真金白銀?
“進入新時代,農村土地制度改革不斷面臨新問題。”平羅縣委書記宋世文說,比如農民能否以手中的土地承包經營權證和宅基地使用證做抵押,去銀行貸款?村集體經營性建設用地能否進入市場交易?村集體土地資源占用不公、少包多占、低價發(fā)包和圈而不用等諸多亂象如何治理?
“只有改革才能使這些問題迎刃而解。”宋世文說,經過探索實踐,平羅縣堅持“一戶一宅、面積法定、控制總量、盤活存量”原則,探索建立“審批縣域統(tǒng)籌、超占有償使用、退出自愿有償、新增多元保障”的宅基地管理新模式,率先建成申請、審查、審批、監(jiān)管一站式線上審批管理系統(tǒng),率先探索頒發(fā)宅基地資格權證,賦予農戶房地不動產權抵押融資功能。
“我們縣的宅基地管理方法,有利于改變土地利用碎片化問題,整合村集體經營性建設用地入市。”寶豐鎮(zhèn)寶豐村黨支部書記劉毅介紹,寶豐村共有326戶農戶、2226畝耕地。這兩年通過縣里新的土地制度改革,他們整合第2村民小組11戶農戶的散地、破舊農宅、廢舊圈舍等經營性建設用地200多畝,并利用國家專項資金給予每戶七八萬元的退出補償。村里將58.21畝土地用于開展集體經營性建設用地入市,引進福建投資商建設了盛如意菌草公司,一年下來通過生產菌棒幫助村集體總計收入達到373.2萬元。今年,寶豐村利用剩余建設用地整合閩寧合作項目資金,目前在建22座智能菌菇大棚、1300平方米保鮮庫,可實現年產值1300多萬元,純利潤660萬元。
“近幾年,平羅在推進農村綜合改革中,引進社會資本參與生態(tài)修復,有效盤活土地資源,探索采取兼并重組一批、政府收儲一批、高效盤活一批、破產拍賣一批的方式,盤活存量用地近3萬畝,為后續(xù)發(fā)展騰出了空間。”平羅縣農村綜合改革服務中心副主任馬曉芳告訴記者。
“我這里可是變廢為寶的成功典型!”從廣東來到平羅的寧夏華泰農農業(yè)科技發(fā)展有限公司董事長林偉光幽默地說。幾年前,他來到平羅縣廟廟湖村流轉了5000畝荒地,去年又增加1000畝沙地。盡管土地改造成本很高,但由于寧夏特殊的氣候條件,從這里產出的菜心、西蘭花、小番茄等在中高端市場非常暢銷。“我在這里學習種植果蔬技術后,前年用2個土地權證先后貸款20萬元,建了10個果蔬大棚,今年收入能達到幾十萬元了!”廟廟湖村村民馬云生告訴記者。
在平羅縣,像華泰農這樣的公司還有許多。盛華陽光、利墾牧業(yè)、瑞豐源、天源復藏等龍頭企業(yè),充分利用土地政策,發(fā)展沙漠瓜菜、生態(tài)養(yǎng)殖、林下經濟和生態(tài)旅游,開發(fā)長期閑置的沙化土地,實現經濟效益、社會效益和生態(tài)效益共贏。
顧思偉向記者介紹了平羅縣土地改革“4343”模式,即圍繞建立“同權同價、流轉順暢、收益共享”的農村集體經營性建設用地入市制度,探索“就地、調整、整治、優(yōu)先”4種入市途徑,“自主、委托、合作”3種交易方式,涵蓋“工業(yè)、倉儲、商業(yè)、旅游”4種用途地類,建立“國家、集體和個人”3種收益分配機制。
一組數字見證了當地的改革效果:截至目前,平羅縣入市交易土地160宗、1544畝,成交總額1.14億元,55個村集體分享增值收益3893萬元,引進菌草科技產業(yè)園、馬氏兄弟糧油加工、綠康林家庭農場等110個產業(yè)項目。農村集體經營性建設用地入市彰顯了村集體主體權能,盤活了閑置土地資源,引進了聯農帶農產業(yè),增加了集體經濟收入,拓寬了農民增收渠道,實現了土地價值最大化、村集體和農民利益最大化。
經過一系列改革,平羅縣破除了阻礙土地要素自由流動的體制機制障礙,建立了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場,拓寬了縣域經濟高質量發(fā)展空間,壯大了農村集體經濟組織實力,增加了農民財產性收入,激活土地這方“活水”,走出一條用好用活土地資源的高質量發(fā)展之路。(經濟日報記者 許 凌)